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淺談新中國成立60年來中央與地方關系的憲法演變
（作者未知） 2010/8/5
論文關鍵詞：新中國成立60年 中央與地方關系 憲法
論文摘要：世界各國中央與地方之間行政權力關系的形成原因復雜，因國情不同而互有差異。新中國成立后的60年間，作為國家根本大法的我國憲法，在解決中央與地方關系的過程中，經(jīng)歷了曲折的發(fā)展道路，同時，彰顯了我們建設中國特色社會主義法律體系的決心。從政經(jīng)一體化的中央與地方關系到政經(jīng)分離的中央與地方關系，再一次證明了只有社會主義才能發(fā)展中國。
一、政經(jīng)一體化的中央與地方關系(1949-1978年)
1949年9月通過的起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》中規(guī)定：“中央人民政府應爭取早日制定恢復和發(fā)展全國公私經(jīng)濟各主要部門的總計劃，規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟建設上分工合作的范圍，統(tǒng)一調劑中央各經(jīng)濟部門和地方各經(jīng)濟部門，在中央人民政府統(tǒng)一領導下發(fā)揮其創(chuàng)造性和積極性；建立預算和決算制度，劃分中央和地方的財政范圍。”其內容是對中央和地方在經(jīng)濟方面行使職權的宏觀界定，而對中央和地方關系的其他方面并未作出微觀說明。這一階段中央與地方關系最為顯著的特征是地方分權，導致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是中華人民共和國中央政府尚處于成立初期，各地區(qū)的情況紛繁復雜，西藏等地還沒有完全解放，國家政權尚未完全建立和鞏固。于是，便不可避免地套用了革命戰(zhàn)爭年代使用的，由各大部隊和中共中央派出機關(中央局)在全國各大區(qū)域內實施管理的格局。當時，全國被劃分為東北、華北、西北、西南、中南、華東六大行政區(qū)。各行政區(qū)既是所轄省(市)的地方政權機關，又是中央人民政府政務院工作的代表機關，其管轄權包括立法權、行政權和人事權。這種格局強化了地方的綜合職能。
1954年頒布的《中華人民共和國憲法》對中央與地方關系雖沒有作出具體規(guī)定，但憲法第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制�！逼淦鞄悯r明地昭示了年輕的中華人民共和國要走單一制道路。1954年憲法的頒布使中國國家領導體制發(fā)生了極其深刻的變化，那就是在確立全國人民代表大會制度的基礎上，使國家最高立法權與最高行政權的分立有法可依。在此以前的共同綱領時期(1949年一1954年)，國家的領導體制一直采取的是“議行合一”制，即中央人民政府不僅是國家最高行政機關，也是國家最高立法機關。1954年憲法明確規(guī)定，全國人民代表大會作為最高國家權力機關，是行使國家立法權的唯一機關。從1952年底開始，為了強化上級的主導地位，中央決定改變大行政區(qū)的機構設置。各大行政區(qū)僅僅是中央派駐到各大區(qū)的代表機關，不再具有其他身份。這直接導致其機構大大精減，職能也急劇縮小。1954年，中央正式?jīng)Q定撤銷大區(qū)一級行政機構。1953年底，政務院的部門已經(jīng)由原來的35個增加到42個，到了1954年底，國務院的部門增加到了81個。各部門對各自所管轄事務實行垂直領導，中央基本上掌握了國民經(jīng)濟發(fā)展和行政管理的人權、物權、財權。從法律的角度看，由于1954年憲法并沒有給地方立法權，導致本應對同級權力機關和上級政權機關負責的地方政府，實際上只能對中央與上級負責，這為中央高度集權提供了契機。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制與高度集權的政治體制之下，地方無非是中央政府機構和權力的延伸，僅是中央計劃的僵硬執(zhí)行者，逐步喪失了作為一級地方政權所必要的權力和地位。
1975年憲法第20條規(guī)定，國務院的職權是：“根據(jù)憲法、法律和法令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令；統(tǒng)一領導各部、各委員會和全國地方各級國家機關的工作；制定和執(zhí)行國民經(jīng)濟計劃和國家預算；管理國家行政事務；全國人民代表大會和它的常務委員會授予的其他職權�！�1975年憲法的歷史貢獻在于它強調了所有行政行為必須在法的框架下行使，但同時仍然高舉中央集權大旗。1978年憲法由于極“左”思想的影響，在極具政治式宣言的內容中堅持中央權力的高度集中，對中央與地方關系僅涉及兩項內容，即第33條的中華人民共和國的行政區(qū)域劃分內容和第37條的地方各級革命委員會都對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作的相關內容。
二、政經(jīng)分離的中央與地方關系(1982年至今)
1982年憲法即現(xiàn)行憲法對于我國現(xiàn)行的中央與地方關系的規(guī)定體現(xiàn)在第3條第4款中：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則�！边@是現(xiàn)行憲法對中央與地方關系的唯一的原則性規(guī)定，是根本大法確定的我國地方制度的大綱。憲法的這一規(guī)定為我們正確劃分中央與地方的職權提供了總的原則。然而，權限劃分是一項非常復雜的工作。它既包括行政權力的層次性劃分，又包括行政權力的功能性劃分問（未完，下一頁）
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