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淺談新中國成立60年來中央與地方關(guān)系的憲法演變
（作者未知） 2010/8/5
（接上頁）題。因此，在實際操作中僅有總原則是不夠的，還應(yīng)在憲法的指導(dǎo)下，按照行政管理科學(xué)化的要求，作更進(jìn)一步的探討。
第一，從字面上理解，該條款規(guī)定的是“中央”和“地方”之間國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分原則，涉及中央與地方兩個主體。但中央與地方的科學(xué)內(nèi)涵與外延到底如何定位，是狹義的中央政府和地方政府，還是廣義的中央政府與地方政府，除了大家普遍認(rèn)可的中央與地方行政機(jī)關(guān)之外，是否還應(yīng)當(dāng)包括中央和地方的各級人民代表大會、各級司法機(jī)關(guān)，學(xué)界至今未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這一條款為我國中央與地方職權(quán)劃分定下的原則是“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”，解讀其含義：確立了我國單一制的國家結(jié)構(gòu)性體制。中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是前提，地方的積極性和主動性是中央統(tǒng)一指導(dǎo)下的發(fā)揮。中央與地方關(guān)系不是并列的關(guān)系，而是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)居主要地位。如果說現(xiàn)行《憲法》第3條第4款是我國地方制度、中央與地方關(guān)系的“綱”的話，那么體現(xiàn)其精神的條文應(yīng)包括：現(xiàn)行《憲法》第4條第3款關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定；第31條關(guān)于設(shè)立特別行政區(qū)的規(guī)定；第107條關(guān)于地方政府的職權(quán)規(guī)定；第6節(jié)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)的規(guī)定；以及香港特別行政區(qū)基本法關(guān)于自治權(quán)的規(guī)定；澳門特別行政區(qū)基本法關(guān)于地方自治權(quán)的規(guī)定；各級人民代表大會和各級人民政府組織法關(guān)于地方政府的職權(quán)的規(guī)定等。它們圍繞《憲法》第3條第4款組成了一個規(guī)范群，這個規(guī)范群既包括憲法規(guī)范又包括法律規(guī)范。
第二，在對中央與地方如何進(jìn)行合理分權(quán)的問題上，主要存在三種觀點：一是集權(quán)論，又可稱為中央本位論。此觀點認(rèn)為，在中央與地方的權(quán)力劃分過程中，中央應(yīng)該居于主導(dǎo)地位，應(yīng)該加強(qiáng)中央對地方的控制。二是分權(quán)論，即地方本位論。它強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大地方的自主性，進(jìn)一步發(fā)揮地方的活力。三是“中央集權(quán)與地方分權(quán)的混合模式”。即在分權(quán)時既考慮中央的權(quán)威，又發(fā)揮地方的積極性。在我國，按照憲政結(jié)構(gòu)設(shè)計，在由全局和局部利益所構(gòu)成的國家整體利益格局中，中央政府與地方政府分別代表著中央全局利益和地方局部利益。一般來說，中央全局利益是整個社會的公共利益的最直接、最集中的體現(xiàn)，中央政府的主要目標(biāo)是尋求全局利益的完整、統(tǒng)一和最大化。從這個意義上講，中央政府代表的全局利益就是整個社會的公共利益。按照單一制國家的制度要求，地方局部利益必須以整個社會公共利益為前提，同時又有其相對獨立性和靈活性。地方政府的主要職能在于通過自身的組織行為，在不損害整個社會公共利益或中央全局利益的前提下，努力謀求地方局部利益的最大化。然而，由于政府的組織特性，各地方政府面對的實際情況不同以及所處的行政性分權(quán)等原因，地方政府在追求自身利益最大化的同時，有可能與中央政府實現(xiàn)整個社會公共利益最大化的目標(biāo)產(chǎn)生沖突。因此，必須強(qiáng)調(diào)全局利益的統(tǒng)一性。但中央政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方政府的正當(dāng)利益，允許它們通過自己的合理合法的組織行為，結(jié)合本地的客觀實際去實現(xiàn)自身利益的最大化。因此，有必要強(qiáng)調(diào)謀求地方局部利益的靈活性。
江澤民曾指出：“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，是國家政治生活和經(jīng)濟(jì)生活中的一個重要原則問題，直接關(guān)系到國家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)和全國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我們國家大，人口多，情況復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。賦予地方必要的權(quán)力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性，有利于增強(qiáng)整個經(jīng)濟(jì)的生機(jī)和活力。同時，全國經(jīng)濟(jì)是一個有機(jī)的整體，中央必須制定和實施全國性法律、方針、政策，才能保證總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，維護(hù)全國市場的統(tǒng)一，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。”在新形勢下，必須更好地堅持發(fā)揮中央和地方積極性的方針，既要有體現(xiàn)利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確提出：“正確處理中央和地方的關(guān)系，合理劃分經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理的權(quán)限和職責(zé)，做到權(quán)責(zé)一致，既維護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又更好地發(fā)揮地方的積極性�！边@實際上提出其中關(guān)鍵是對中央政府和地方政府現(xiàn)有的職權(quán)作雙向的調(diào)整，建立一個“中央集權(quán)——地方分權(quán)”的混合模式。這里既有放權(quán)的問題，又有收權(quán)的問題。屬于中央政府的權(quán)力，一定要堅決地集中；屬于地方政府管理的事務(wù)，一定要充分地放權(quán)。中央政府與地方政府權(quán)限的劃分應(yīng)以在堅定維護(hù)和保證中央的權(quán)威，強(qiáng)化中央的調(diào)控能力的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性，并以最大限度地減少中央和地方之間的摩擦為“度”。
三、中央與地方政府職責(zé)權(quán)限的科學(xué)定位
中央與地方之間的分權(quán)應(yīng)該是各個方面的，并非一定是行政上的分權(quán)，行政上的分權(quán)需要有相應(yīng)的政治和財政責(zé)任的分權(quán)，需要通過多層次的民主政治制度確立各級政府的政治責(zé)任，否則分權(quán)也是“集權(quán)的分權(quán)”，最終必將走向重新集權(quán)，陷入集權(quán)與分權(quán)來回擺動的循環(huán)。為此，有人提出首先應(yīng)區(qū)（未完，下一頁）
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