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論農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的憲法保護(hù)
（作者未知） 2010/8/5
（接上頁(yè)）“承包合同”享有的一種對(duì)所承包土地的占有、使用和收益的權(quán)利，但是僅靠合同很難保障承包方的經(jīng)營(yíng)權(quán)：其一，有些地方承包合同訂立不規(guī)范，條款含混不清，甚至出現(xiàn)了同一土地重復(fù)承包現(xiàn)象，導(dǎo)致紛爭(zhēng)不斷。其二，合同具有相對(duì)性，限制了土地流轉(zhuǎn)。承包方將所承包的土地進(jìn)行互換、轉(zhuǎn)包，這實(shí)際上是對(duì)承包合同權(quán)利與義務(wù)的概括轉(zhuǎn)讓。按照合同法，合同權(quán)利與義務(wù)的概括轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過(guò)合同對(duì)方當(dāng)事人的同意。2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部第47號(hào)令)第二十五條第二款規(guī)定：“承包方轉(zhuǎn)讓承包土地，發(fā)包方同意轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門(mén)報(bào)告。并配合辦理有關(guān)變更手續(xù)；發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)于七日內(nèi)向承包方書(shū)面說(shuō)明理由。”可見(jiàn)承包人轉(zhuǎn)讓承包合同權(quán)利，發(fā)包方具有決定性作用，這顯然不利于農(nóng)地進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。其三，從救濟(jì)措施來(lái)看，將其界定為債權(quán)也不合理。從理論上看，只要合同當(dāng)事人愿意承擔(dān)違約責(zé)任，便可以不履行合同。發(fā)包方在愿意支付違約金的情況下，收回承包人土地，無(wú)疑是對(duì)承包人致命的傷害。盡管承包期從10年延長(zhǎng)到3O年，《決定》更是發(fā)展到“長(zhǎng)久不變”，但前些年一直奉行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“債權(quán)保護(hù)”思路，并不能打消承包人的疑慮。
近年我國(guó)學(xué)界傾向于把農(nóng)地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”劃人物權(quán)范疇，這也是晚近立法的做法。2007年10月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》“用益物權(quán)”編中規(guī)定的第一種用益物權(quán)即是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”�；谖餀�(quán)的排他性和絕對(duì)性，權(quán)利人可以在權(quán)利范圍內(nèi)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)能，任何人不得非法干涉。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化以后，農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種支配權(quán)、對(duì)世權(quán)，其是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象、流轉(zhuǎn)的金額以及采取何種方式流轉(zhuǎn)等問(wèn)題都由承包方自主決定，任何組織或個(gè)人都不得強(qiáng)迫命令，即使是發(fā)包方也必須尊重承包方依法取得的權(quán)利。在《物權(quán)法》將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”界定為“物權(quán)”之后，“債權(quán)論”與“物權(quán)論”的紛爭(zhēng)似乎塵埃落定，但還不能說(shuō)農(nóng)地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”就有了充分的法律保障，對(duì)這種特殊的“物權(quán)”權(quán)能，《物權(quán)法》作了限制，如第一百八十四條規(guī)定，“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”。土地使用權(quán)在某種意義上說(shuō)是農(nóng)民所掌握的最重要的財(cái)產(chǎn)，如果不允許設(shè)置抵押權(quán)，農(nóng)民很難獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的規(guī)模較大的投人資金，從這一點(diǎn)而言，農(nóng)民享有的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是不完整的。再者，對(duì)于“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度而言，《物權(quán)法》屬于一般法，而之前頒布的《農(nóng)村土地承包法》屬于特別法，《物權(quán)法》第一百三十一條第二款規(guī)定，“農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，因而對(duì)承包戶更有利的《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定與其他特別法相矛盾時(shí)，很難起到對(duì)承包戶的保障作用。因而，有必要在今后《憲法》修訂中對(duì)“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“物權(quán)”性質(zhì)予以明確。
(三)《憲法》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與國(guó)有土地流轉(zhuǎn)實(shí)行雙軌制
在我國(guó)，對(duì)農(nóng)村集體土地而言，不僅其所有權(quán)主體是虛置的，而且所有權(quán)本身也幾乎僅是名義上的，其實(shí)質(zhì)仍然是國(guó)家所有，在這種情況下，“隨意征用、低價(jià)補(bǔ)償?shù)惹址皋r(nóng)民土地權(quán)利的現(xiàn)象屢有發(fā)生”，這也是長(zhǎng)期以來(lái)在憲法的層面上過(guò)多強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益而忽視個(gè)人利益的表現(xiàn)。在農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)中，一方面政府不允許農(nóng)民將自己的集體所有的土地用于如建筑等商業(yè)開(kāi)發(fā)，而另一方面卻通過(guò)征收補(bǔ)償?shù)姆绞�，將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，出讓給開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)。經(jīng)過(guò)這一轉(zhuǎn)化，政府獲取了巨額的差價(jià)，開(kāi)發(fā)商獲取了高額的利潤(rùn)，但是農(nóng)民卻很難得到足額的補(bǔ)償，這顯然“是侵犯農(nóng)民憲法上基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度性安排”。在激蕩的中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這種制度性安排在客觀上并不能起到讓大多數(shù)農(nóng)民加速轉(zhuǎn)變身份的作用，相反，制度性不公卻給社會(huì)和諧帶來(lái)巨大隱患。
三、明確憲法規(guī)定，推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)
由于以《憲法》為首的法律規(guī)定存在不足，使中央“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”難以真正落到實(shí)處。為此，可以通過(guò)憲法解釋的方式明確如下重要問(wèn)題，為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供憲法保障。
(一)明確農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的主體地位
此處所謂的“農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)主體地位”，并非意指農(nóng)民對(duì)其所承包土地享有所有權(quán)，更非人們所擔(dān)心的“土地私有化”，而是指作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，以集合的方式對(duì)集體所有的土地享有怎樣的權(quán)利�！凹w所有”并非一個(gè)法律概念，“集體”是由單個(gè)的農(nóng)民組成的。目前，學(xué)界對(duì)農(nóng)民的共有權(quán)已達(dá)成基本共識(shí)，但究竟為哪種共有?卻存在不同見(jiàn)解。
不僅學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)認(rèn)識(shí)迥異，立法也較為混亂�！锻恋毓芾矸ā返谑鍡l第二款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意。并報(bào)（未完，下一頁(yè)）
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