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試論憲政視野下的法律援助
（作者未知） 2010/8/5
（接上頁）了專門的規(guī)定。《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》則在受刑事控告者權(quán)利保障中明確規(guī)定了法律援助條款。①該公約第26條還規(guī)定：所有的人在法律面前平等，并有權(quán)受法律的平等保護，無所歧視。在這方面，法律應禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護，以免受基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)，出生或其他身分等任何理由的歧視。根據(jù)該條，各國不僅要規(guī)定平等地保護公民獲得法律援助的權(quán)利，還應承諾給予有效的保護。
從上述法律援助在境外以及國際立法的情況我們可以看出，法律援助制度是一項與人權(quán)保障和政府(國家)責任密切相關(guān)的制度，蘊涵著憲政的價值。
首先．平等是法律援助的價值來源。法律援助制度是對“法律面前人人平等”這一普遍憲法原則的具體化、制度化。無論是早期將其作為政治統(tǒng)治的手段。還是一戰(zhàn)以后法治文明的成果，法律援助對于貧困者來說。一直都以法律資源的平等享有為中心的，這也是法律援助的價值來源，不因其具有政治屬性還是法律屬性而發(fā)生偏差。從這個角度來說，法律援助內(nèi)在地蘊藏了超脫于政治文明和法治文明的人權(quán)精神，人權(quán)保障正是法律援助的內(nèi)核。
其次．政府是法律援助的責任主體�？v觀法律援助一般發(fā)展史．我們可以看到，法律援助經(jīng)歷了從社會責任上升為國家責任的兩個發(fā)展階段。第一個階段是慈善行為階段，從15世紀法律援助在英國產(chǎn)生到19世紀末以前。在該階段，法律援助通常被認為是律師或其它社會組織因職業(yè)道德或為了公共利益的要求。通過免收或減收代理費用而自發(fā)地向貧困者提供法律援助的一種慈善行為。法律援助被定位為社會責任。第二階段是國家職權(quán)行為階段。從20世紀中葉以來。隨著社會平等觀念進一步普及，人民的權(quán)利意識提升，人權(quán)保障運動不斷高漲，法律援助制度因而成為國家治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分．即國家通過適當?shù)姆稍媱潱拱ㄘ毟F者和其他某些社會特殊群體在內(nèi)的每個人都公平地獲得司法保障和救濟的機會，法律援助不再是社會責任的慈善行為，而“被公認為是各國政府的責任”。
第三．憲政是法律援助的發(fā)展路徑。在憲政法治的制度背景下。政府作為法律援助的責任主體，負有法定的職責實施法律援助計劃，構(gòu)建法律援助制度。這就需要通過憲法和憲法性法律對法律援助行為做出專門的規(guī)定．法律援助問題就不可避免的進入憲政視域.
三、中國的法律援助立法及其困境
與境外法律援助發(fā)展的一般進程比較，中國法律援助的發(fā)展沒有經(jīng)過社會責任的階段，而直接從政府責任的階段開始。
中國自1994年起開始建立法律援助制度．1996年《中華人民共和國刑事訴訟法》和《律師法》相繼頒布．從刑事司法救助和律師代理辯護收費的角度規(guī)定了實施法律援助，但缺乏系統(tǒng)的法律援助基礎(chǔ)法律規(guī)定和實施細則，這在一定程度上影響了法律援助直接救助功能的實現(xiàn)。1997年4月，司法部與最高人民法院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展刑事法律援助工作的通知》．對此狀況的改善起到一定的作用。l999年，司法部與最高人民法院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》。該通知較為詳細地規(guī)定了公民在贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、撫育費、勞動報酬、工傷等方面提起民事訴訟時可依法獲得法律援助，可以緩、減、免交訴訟費。該規(guī)定不僅將傳統(tǒng)認識中的生、老、病、死的生存問題納入法律援助的范圍，還將勞動就業(yè)作為法律援助解決的核心問題，為解決一段時間以來積聚的社會矛盾提供了救濟措施。
國務院2003年頒布實施的《法律援助條例》成為中國法律援助制度成熟的重要標志�！斗稍鷹l例》實施以來，中國法律援助制度從機構(gòu)設(shè)置到財政投入都有了很大程度的發(fā)展，中央和地方政府相繼頒布該條例實施的一系列公共政策，將法律援助制度進一步具體化。通過該條例的規(guī)定。法律援助制度在構(gòu)建和諧社會、促進民生改善方面的作用得到了明確肯定，這為法律援助的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。應該說。中國政府對于法律援助的制度設(shè)計一直是在法治的軌道上逐步推進的。但是，中國法律援助作為一種法律制度發(fā)展至今，其實施和制度運行還面臨著諸多的問題，不能滿足廣泛的社會需求，究其原因，主要有幾個方面：
第一，有關(guān)法律援助制度的規(guī)范性文件法律位階較低，受政策偏好影響較大，易偏離憲政法治的軌道。從上文的論述我們可以看出，中國沒有專門的法律規(guī)范法律援助制度。雖然對法律援助的規(guī)定散見于個別法律，但因缺乏基礎(chǔ)法律而使其實施效果大打折扣。而《法律援助條例》的法律位階較低，中央和地方政府在制定實施的公共政策時，會基于不同的考慮。這樣法律援助的實施效果也不盡相同，因此，法律援助制度受政策的偏好影響較大。這種政府主導的自上而下的對法律援助制度的推進，在憲政運作模式不成熟的情況下，具有一定的合理性，但是，從法律援助可持續(xù)發(fā)展來看。這種模式因政策的不確（未完，下一頁）
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