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對森林分類經(jīng)營存在問題的對策及建議
（作者未知） 2010/8/13
摘要：森林分類經(jīng)營作為我國林業(yè)改革的關(guān)鍵一環(huán)，要走的路還很長，在實行林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過程中，如何更好地實施分類經(jīng)營仍是我們關(guān)注的重點(diǎn)。本文提出森林分類經(jīng)營實施的關(guān)鍵問題是統(tǒng)籌安排，分門別類。對分類經(jīng)營管理體制尚不完善提出對策和建議。
關(guān)鍵詞：森林分類經(jīng)營 政策 補(bǔ)償機(jī)制
1 森林分類經(jīng)營理
所謂森林分類經(jīng)營(Classified forest management)，又稱為“森林多效益主導(dǎo)利用經(jīng)營，即以發(fā)揮某一林種某一效益為主，兼顧其它方面效益的經(jīng)營模式。它是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，根據(jù)社會對林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的兩大要求，按照對森林多種功能主導(dǎo)利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”的商品屬性和非商品屬性的不同，相應(yīng)的把森林劃分為公益林和商品林，并按各自特點(diǎn)和規(guī)律運(yùn)營的一種新型的林業(yè)經(jīng)營體制和發(fā)展模式。
2 森林分類經(jīng)營的政策和經(jīng)營體制問題
新時期、新形勢要求國家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達(dá)到國家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須根據(jù)森林的不同功能，實施分類經(jīng)營、分區(qū)突破、總體推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。分類經(jīng)營是新時期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和核心。森林分類經(jīng)營牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向，牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益，牽涉到國家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設(shè)和國家財政經(jīng)濟(jì)利益。國家和地方的政策、法規(guī)是實施森林分類經(jīng)營的保障，經(jīng)營體制改革是實施森林分類經(jīng)營的措施。但目前在實施森林分類經(jīng)營中還存在有如下問題必須研究解決。
2.1 國家和地方的生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法尚未出臺 公益林的補(bǔ)償問題是制約公益林建設(shè)和實行分類經(jīng)營的關(guān)鍵。長期以來，因公益林具有效益外在性和受益對象廣泛性的特點(diǎn)，造成公益林“少數(shù)人負(fù)擔(dān)，全社會受益”、“相對不發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)擔(dān)，相對發(fā)達(dá)地區(qū)受益”、“上游負(fù)擔(dān)，下游受益”、“林業(yè)部門負(fù)擔(dān)，全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣，政策性強(qiáng)，到目前為此，國家尚未對國家公益林的補(bǔ)償程序、補(bǔ)償辦法、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下，各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和辦法。生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和辦法是關(guān)系到森林分類經(jīng)營尤其是生態(tài)公益林發(fā)展和林區(qū)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵，實行分類經(jīng)營，關(guān)鍵看能否建立健全有效的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，森林的生態(tài)、社會效益補(bǔ)償機(jī)制滯后，已成為制約林業(yè)分類經(jīng)營實際運(yùn)作的瓶頸。
2.2 分類經(jīng)營管理體制尚不完善 長久以來，我國林業(yè)經(jīng)營一直擔(dān)負(fù)著兩大基本任務(wù):一是為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國民生活提供木質(zhì)產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品；二是改善國民生存環(huán)境。但事實上，我國林業(yè)幾十年來受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經(jīng)營模式以及國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求等影響，一直奉行以木材生產(chǎn)為中心，重采輕造、集中過伐的林業(yè)經(jīng)營模式。幾十年來，整個林業(yè)的基礎(chǔ)幾乎完全建立在森林采伐工業(yè)上，大規(guī)模開采國有林區(qū)與天然林區(qū)，造成天然林面積的劇減。實施森林分類經(jīng)營就必須要進(jìn)行森林的分類管理。
2.3 社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對林產(chǎn)品需求矛盾依然存在 分類經(jīng)營實施之初，將現(xiàn)有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益，商品林則要承擔(dān)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對林產(chǎn)品需求的重任。由于自然條件和歷史的原因，我國森林資源現(xiàn)狀分布、結(jié)構(gòu)不均衡性及對天然林過量采伐，在分類經(jīng)營實施之初所區(qū)劃的商品林尚不能滿足社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對林產(chǎn)品的需求供給；同時，對森林分布較多，并以木材生產(chǎn)為財政和林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入主要來源的林區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個較大的沖擊，資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危困已成為制約重點(diǎn)林區(qū)尤其是生態(tài)地位特別重要的林區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。
2.4 林產(chǎn)品稅費(fèi)比例過高 據(jù)對部分省(區(qū))調(diào)研，林產(chǎn)品稅費(fèi)征收比例占銷售價的比例偏大，尤其在商品材上表現(xiàn)較突出。商品材平均稅費(fèi)比例占商品材銷售的40%～50%，特別是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在商品材生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)雙重征收8%，在很大程度上影響了林農(nóng)對商品材生產(chǎn)的積極性，影響了商品林的發(fā)展。
2.5 生態(tài)公益林的人工林問題 各省在分類經(jīng)營區(qū)劃中界定的生態(tài)公益林有許多人工林，這些劃入公益林區(qū)域內(nèi)的人工林除部分為生態(tài)工程建設(shè)投資營造的如長江防護(hù)林、退耕還林(草)等國家生態(tài)工程林外，尚有相當(dāng)部分是世界銀行貸款造林的速生豐產(chǎn)林和群眾自發(fā)營造的用材林。據(jù)對湖北省調(diào)研，湖北省劃入天保工程區(qū)的人工林面積為106.5萬hｍ2，加上區(qū)劃時未成林人工林地3.8萬hｍ2，實際為110.3萬hｍ2，直接劃入禁伐區(qū)的人工林成林面積為7.3萬hｍ2。這些已界定為生態(tài)公益林區(qū)的人工林尤其是世行貸款造的人工林和農(nóng)民自發(fā)營造的用材林全部劃入禁伐區(qū)勢必影響世行貸款的債權(quán)和債務(wù)償（未完，下一頁）
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