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國(guó)際公共管理的新趨勢(shì)：全球治理
（作者未知） 2010/8/30
摘 要：全球化發(fā)展的一個(gè)直接后果就是全球性問(wèn)題的與日俱增與現(xiàn)有政治實(shí)體治理能力的相對(duì)滯后之間矛盾的凸顯，它給公共管理增添了新的內(nèi)容并提出了新的挑戰(zhàn)。全球治理反映了國(guó)際公共管理的新趨勢(shì)。全球治理與國(guó)際規(guī)制既相聯(lián)系又有區(qū)別。全球治理問(wèn)題中最為嚴(yán)重的是“民主的赤字”問(wèn)題。
一、公共管理與全球公共事務(wù)
所謂公共管理，即公共部門對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)一般將公共事務(wù)分為四類（均為狹義視角）：一是國(guó)家公共事務(wù)，主要指國(guó)家立法、司法的公共事務(wù)。二是政府公共事務(wù)，主要指依法享有行政權(quán)力的政府組織關(guān)于維護(hù)公共秩序和滿足社會(huì)總體利益等方面的公共事務(wù)。三是社會(huì)公共事務(wù)，主要指除上述“國(guó)家”、“政府”以外的非營(yíng)利組織（第三部門）領(lǐng)域的公共事務(wù)等。四是國(guó)際公共事務(wù)，主要涉及國(guó)與國(guó)之間等相關(guān)的國(guó)際性的公共事務(wù)。與之對(duì)應(yīng)，公共管理包括國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理和國(guó)際公共管理。
在全球化浪潮不可逆轉(zhuǎn)地席卷世界之際，上述國(guó)際公共事務(wù)領(lǐng)域的重要性日益凸現(xiàn)。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在全球范圍內(nèi)加以組織，跨國(guó)交往與交流日益頻繁，區(qū)域性和跨區(qū)域性事務(wù)激增，全球公共問(wèn)題日趨廣泛地涌現(xiàn)。另一方面，傳統(tǒng)所謂的“國(guó)際”與“國(guó)內(nèi)”事務(wù)的界域受到挑戰(zhàn)，國(guó)際與國(guó)內(nèi)、外交與內(nèi)政的界線已經(jīng)不再清晰，在軍事安全、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、環(huán)境等諸多領(lǐng)域內(nèi)國(guó)內(nèi)事務(wù)日益上升到跨國(guó)層次。全球化時(shí)代各國(guó)都因全球性問(wèn)題而形成了一個(gè)相互依存的命運(yùn)共同體，每一個(gè)國(guó)家都受其它國(guó)家行為的影響，參與選擇的結(jié)果都部分地取決于其它參與者所作的選擇，收益也部分地取決于其它成員的行為。
這類超越民族國(guó)家地理疆域的國(guó)際層面的公共事務(wù)一般被視為國(guó)家與國(guó)家之間的公共事務(wù)，其研究往往為國(guó)際政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)界所主導(dǎo)，對(duì)策亦是從高級(jí)政治領(lǐng)域內(nèi)尋求。這類事務(wù)由于突破廠民族國(guó)家的主權(quán)范圍而在世界范圍內(nèi)又不存在一高級(jí)權(quán)威，往往不能得到有效的治理。人們要么寄望于全球范圍內(nèi)統(tǒng)一的中央權(quán)威的形成如霸權(quán)政治，要么寄望于各國(guó)間的一紙契約而對(duì)違規(guī)者一籌莫展。各國(guó)政府以國(guó)家地理疆界為基礎(chǔ)解決問(wèn)題的狹隘個(gè)體理性模式導(dǎo)致全球問(wèn)題的潛在惡化，全球公共利益經(jīng)常不能夠得到應(yīng)有的維護(hù)。而且，將一切公共事務(wù)上升到政治的高度容易煽動(dòng)不必要的狹隘的部落仇外情緒，使本可通過(guò)協(xié)商與妥協(xié)達(dá)成的集體行動(dòng)化為泡影。因此，有必要在國(guó)際公共事務(wù)的研究中更多地采用公共管理的視角，公共管理研究也應(yīng)該更多地將這類公共事務(wù)納入到自己的視野之中。
除了此類國(guó)家與國(guó)家之間的公共事務(wù)（即所謂國(guó)際公共事務(wù)）以外，新近為人們所重視的還有跨越不同國(guó)家部分轄區(qū)的公共事務(wù)。傳統(tǒng)是將這類事務(wù)作為國(guó)際事務(wù)來(lái)處理的，管理過(guò)程中不必要的或并不受其影響的其它人也被包括進(jìn)來(lái)，從而造成資源的浪費(fèi)與效率低下。這種以國(guó)家為中心的管理模式要么無(wú)法針對(duì)不同公共物品的范圍而根據(jù)公眾需求提供多樣化的公共物品與服務(wù)，要么因?yàn)闄?quán)力的疆域性而無(wú)法超出其管轄區(qū)域提供將外部效應(yīng)有效地內(nèi)在化的制度安排，使得這一類全球范圍內(nèi)的公共問(wèn)題無(wú)法得到有效解決。這表明，國(guó)際公共管理必須引入新的發(fā)展，以滿足全球化時(shí)代的要求。
概言之，目前已有政府組織及政府間組織均不能憑借現(xiàn)存力量有效解決全球公共問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)對(duì)公共服務(wù)需求迅速增長(zhǎng)與現(xiàn)有的公共服務(wù)提供水平形成鮮明反差�！皣�(guó)家不僅變得太小以至于無(wú)法解決大問(wèn)題，而且也變得太大以至于無(wú)法解決小問(wèn)題�！彼羞@一切無(wú)不向我們表明，全球化時(shí)代的來(lái)臨對(duì)國(guó)際公共管理提出了新的要求。
二、全球治理是國(guó)際公共管理的新發(fā)展
1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”，并于1992年發(fā)表了“治理與發(fā)展”的年度報(bào)告，隨后，“始理”被廣泛應(yīng)用于眾多的場(chǎng)合，近來(lái)在全球公共事務(wù)領(lǐng)域更是大行其道，全球治理理念應(yīng)運(yùn)而生。
不同的學(xué)者從不同的視角出發(fā)，對(duì)全球治理給予了不同的定義。
聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)對(duì)治理的定義是：“治理是公私機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。
羅西瑞強(qiáng)調(diào)全球治理的規(guī)則性特點(diǎn)，認(rèn)為，“全球治理可以被認(rèn)為包括通過(guò)控制、追求目標(biāo)以及產(chǎn)生跨國(guó)影響的各層次人類活動(dòng)——從家庭到國(guó)際組織——的規(guī)則系統(tǒng)，甚至包括被卷入更加相互依賴的、急劇增加的世界網(wǎng)絡(luò)的大量規(guī)則系統(tǒng)。
芬克爾斯坦認(rèn)為，羅西瑞的定義幾乎無(wú)所不包卻什么也沒(méi)有說(shuō)明，他認(rèn)為：“全球治理就是超越國(guó)界的關(guān)系，就是治理而沒(méi)有主權(quán)�！彼终f(shuō)，“全球治理就是在國(guó)際上做政府在國(guó)內(nèi)做（未完，下一頁(yè)）
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