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淺析預(yù)防土地腐敗的法律機(jī)制
（作者未知） 2010/9/17
論文關(guān)鍵詞：土地腐敗 信息公開 國有土地使用權(quán)出讓
論文摘要：腐敗的危害不言而喻,而土地腐敗的危害在我國內(nèi)地現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中尤為凸顯。本文從比較行政法的視角入手,借鑒我國香港特區(qū)高效利用土地的經(jīng)驗(yàn),指出只有將土地出讓的信息全程對社會公開,接受公眾監(jiān)督,才能起到預(yù)防土地腐敗的作用。
一、土地腐敗概述
腐敗是存在于人類社會幾千年的歷史問題,自從有了國家開始,腐敗便伴隨著掌權(quán)者。東西方世界的思想家們對如何防治這一問題,一直在不停地探索中。對于腐敗的本質(zhì),學(xué)界已能基本達(dá)成共識,即是指以犧牲多數(shù)人的利益來實(shí)惠一小部分人的行為。它不僅使得掌權(quán)者獲得巨大的利益,破壞正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序,更嚴(yán)重的會沖擊整個社會的道德體系,危害社會秩序。
(一)土地腐敗的涵義
對于土地腐敗的概念,法學(xué)界至今未能給出明確的定義,筆者認(rèn)為,土地腐敗是我國行政官員腐敗具體的表現(xiàn)形式之一,它是指掌握國有土地使用權(quán)出讓行政權(quán)的官員,利用這一特殊的行政權(quán)力,與土地使用權(quán)的受讓方交易,換取錢、權(quán)、名、利等方面利益的行為。具體則表現(xiàn)為以下兩個方面。
1.傳統(tǒng)土地腐敗行為——權(quán)錢交易
在我國土地使用權(quán)出讓方式中,最初也是最大量為行政機(jī)關(guān)采取的便是協(xié)議方式。它是指政府或政府委托的土地管理部門作為出讓方式與選定的受讓方協(xié)商用地價款和條件,達(dá)成協(xié)議,簽訂土地使用權(quán)出讓合同的方式。其特點(diǎn)是在受讓方?jīng)]有第三者參與競爭的條件下,通過雙方協(xié)商,達(dá)到出讓國有土地使用權(quán)的目的。在協(xié)議出讓土地時,政府壟斷土地供給,其價格的形成是非常不透明的。主管國有土地使用權(quán)出讓行為的行政官員的土地腐敗現(xiàn)象大量滋生,已成為現(xiàn)今國有土地使用權(quán)出讓中的突出問題,土地腐敗已成為國家廉政建設(shè)的巨大障礙。近幾年來,大多數(shù)被腐敗拉下馬的地方高官中,都與土地出讓過程中的權(quán)錢交易問題有著千絲萬縷的聯(lián)系。最典型的例子是沈陽的“慕、馬案”。2000年,沈陽市批出的地比大連還多,但收到的土地出讓金只有7000萬元,是大連的1/24。原因就是慕綏新和馬向東兩人與開發(fā)商勾結(jié),搶著以協(xié)議方式減免地價,肥了自己和同伙,致使國有土地資產(chǎn)大量流失。
2.新型土地腐敗行為——權(quán)權(quán)交易
我國從1997年實(shí)行分稅制改革以來,地方政府的財政收入主要來源便是地方的稅收。在此種情況之下,出讓城鄉(xiāng)土地的使用權(quán)便成為了地方政府財政收入的重要來源之一。現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定,土地出讓金的30%上繳中央財政,70%留給有關(guān)地方人民政府,其成為城市建設(shè)提供重要的資金來源;而城市建設(shè)得好與壞也是目前的行政體制下,績效考核地方政府官員“政績”的重要砝碼之一。《公務(wù)員法》中明確規(guī)定,對公務(wù)員在任期間要從德、能、勤、績、廉五方面來考察,而重點(diǎn)則是對“績”的考察。因此,地方政府官員便利用國有土地出讓金大搞“形象工程”,來博取其所謂的工作“實(shí)績”。另一方面,低地價是地方政府招商引資策略中的又一重要組成部分,招商引資所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又是衡量地方政府官員任期內(nèi)“政績”的最為重要的硬性指標(biāo),事關(guān)他們的職位升遷。在此復(fù)雜的情況下,地方政府出讓國有土地使用權(quán)時的動機(jī)就變得十分復(fù)雜,其腐敗行為已經(jīng)不再僅僅局限于個人對于金錢利益的追求,更有甚者是對于名聲以及更高官職的追求。
(二)土地腐敗的形成原因
1.行政權(quán)力在國有土地使用權(quán)出讓過程中起主導(dǎo)作用
我國現(xiàn)行的有償出讓國有土地使用權(quán)制度的確立,主要是政府推動、操作、行使所有權(quán)和管理權(quán)的結(jié)果。在出讓制度中,一方面政府作為土地的唯一所有者向社會出讓國有土地使用權(quán),另一方面政府也作為制定、設(shè)立國有土地使用權(quán)規(guī)則和使用權(quán)的基本規(guī)范、維護(hù)地產(chǎn)市場秩序、監(jiān)督和懲治違規(guī)行為,土地權(quán)利總是處于各種各樣的行政權(quán)力限制之下。由于行政權(quán)力在土地被“因公共利益征用”開始,直至受讓人與土地行政主管部門進(jìn)行交易的整個過程中起主導(dǎo)作用,即出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件,都需要由政府土地管理部門會同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案,按照國務(wù)院規(guī)定,報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后,土地才能出讓。因此,在土地出讓過程中,國家行政機(jī)關(guān)便具有了十分特殊的地位。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,權(quán)力就是一種壟斷性的利益資源,一旦官員利用這種資源進(jìn)行權(quán)錢交易、暗箱操作,就會出現(xiàn)行政性市場壟斷,導(dǎo)致市場失效和不公平競爭,資源無法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置,進(jìn)而使得土地腐敗滋生并蔓延開來。市場經(jīng)濟(jì)并不是滋生腐敗的基礎(chǔ),土地腐敗大量滋生的原因在于轉(zhuǎn)型時期行政權(quán)力在沒有約束的情況下大量干預(yù)土地一、二級交易市場,對其的制衡機(jī)制沒有及時建立起來。
2.國有土地使用權(quán)出讓信息公開法律制度缺失
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