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淺析預(yù)防土地腐敗的法律機(jī)制
（作者未知） 2010/9/17
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目前,與土地使用權(quán)出讓相關(guān)的全國(guó)性的高層次法律法規(guī)僅有《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》,即“二法三條例”,但對(duì)于規(guī)范土地出讓行為,這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為的行政行為屬性,那么與其相關(guān)的信息則必然屬于政府應(yīng)當(dāng)予以主動(dòng)公開的范疇�，F(xiàn)行的有關(guān)土地管理的法律法規(guī)中,沒(méi)有任何與之相關(guān)的規(guī)定。與此關(guān)聯(lián)最為密切的《政府信息公開條例》第十一條第三款規(guī)定:設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息還應(yīng)當(dāng)包括征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況;而第十四條第四款又規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是,經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息,可以予以公開。
通過(guò)上述規(guī)定,筆者認(rèn)為,《條例》對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓信息公開的法律制度的規(guī)定是缺失的。原因如下:第一,《條例》只對(duì)土地征收或征用信息公開進(jìn)行了原則性的規(guī)定,而土地使用權(quán)出讓通常分為兩個(gè)步驟,首先是國(guó)家通過(guò)行政征用行為將原屬于集體的土地征用或者個(gè)人的土地收歸國(guó)有,之后再由主管的土地行政機(jī)關(guān)出讓給相對(duì)方;而對(duì)于第二步驟——再出讓環(huán)節(jié)的相關(guān)細(xì)節(jié)信息是否應(yīng)該予以公開,《條例》未做出明確的規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中,正是源于這一環(huán)節(jié)的信息不透明性導(dǎo)致了土地腐敗行為的頻發(fā)。第二,即使公民以《條例》第九條第一款之規(guī)定認(rèn)為該行政行為涉及其自身的利益,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)公開,申請(qǐng)主管機(jī)關(guān)公開時(shí),主管的行政機(jī)關(guān)也可以該交易涉及相對(duì)方的商業(yè)秘密為理由,而拒絕將再出讓環(huán)節(jié)的信息公開,正是由于《條例》這一細(xì)節(jié)的尺度未作出明確的規(guī)定,在此情況之下,《條例》反而成了土地腐敗行為最好的護(hù)身符。
二、我國(guó)香港特區(qū)土地出讓制度及經(jīng)驗(yàn)啟示
(一)香港特區(qū)土地出讓的制度
1.土地出讓的勾地表制度
根據(jù)香港特別行政區(qū)基本法,香港全部的土地屬于國(guó)家所有,由香港特別行政區(qū)政府管理、使用、開發(fā)、出租或批租給個(gè)人、法人、團(tuán)體使用或開發(fā)。除香港政府使用的土地外,大都是批租給私人使用。目前,香港土地批租的方式主要有招標(biāo)、拍賣,對(duì)于教育等公共利益用地,則主要是協(xié)議出租。香港現(xiàn)階段采取的是一種叫做“勾地表”的土地管理制度。即地政總署根據(jù)每年的賣地計(jì)劃,編制一份可供申請(qǐng)售賣土地的列表,勾地表上載有可供申請(qǐng)售賣土地的地段編號(hào)、地點(diǎn)、用途、土地面積以及預(yù)計(jì)最早可供售賣的日期等資料,任何人如有意申請(qǐng)勾地,則應(yīng)進(jìn)一步遞交表明最低價(jià)額的申請(qǐng)表、拍賣或招標(biāo)個(gè)案協(xié)議書,同時(shí)繳納相當(dāng)于最低價(jià)額的5%的按金(保證金)。若其最低價(jià)格獲得接納,地政總署會(huì)在該協(xié)議書上簽署并注明日期,然后通知申請(qǐng)人,政府?dāng)M采取拍賣或是招標(biāo)的形式出讓土地,并注明拍賣日期或者截標(biāo)日期。地政總署會(huì)在相應(yīng)媒體上發(fā)布廣告,刊登憲報(bào)公告并分發(fā)賣地條件或招標(biāo)公告,最后根據(jù)招標(biāo)或拍賣結(jié)果批出土地。
2.透明的土地規(guī)劃制度
在香港,根據(jù)《城市規(guī)劃條例》的規(guī)定,城市土地規(guī)劃由城市規(guī)劃委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé),委員會(huì)由主席(現(xiàn)為房屋及規(guī)劃地政局秘書長(zhǎng))、副主席(現(xiàn)為一名非官方委員),5名官方委員(現(xiàn)為規(guī)劃署署長(zhǎng)、環(huán)境運(yùn)輸及工務(wù)局副秘書長(zhǎng)、民政事務(wù)總署署長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)署長(zhǎng)和地政總署署長(zhǎng))以及32名來(lái)自非官方委員組成。從規(guī)劃制定的過(guò)程來(lái)看,一個(gè)規(guī)劃的制定和批準(zhǔn),要經(jīng)過(guò)廣泛的公眾咨詢,反復(fù)傾聽社會(huì)意見(jiàn)。按照規(guī)定,規(guī)劃草圖經(jīng)制定后,應(yīng)付公眾咨詢,展示期為2個(gè)月。任何人可以就規(guī)劃草圖向規(guī)劃委提出申述,而規(guī)劃委則要把這些申述意見(jiàn)加以公布,并組織聆訊會(huì)議,然后形成修訂建議,這樣反復(fù)多次。為了保障規(guī)劃決策過(guò)程的公開、公正,法律還制定了規(guī)劃委員會(huì)會(huì)議過(guò)程的社會(huì)公開制度和委員的回避制度。而對(duì)于土地利用人向規(guī)劃委員會(huì)申請(qǐng)的規(guī)劃許可,規(guī)劃委員會(huì)也要盡快將該申請(qǐng)供公眾于合理時(shí)間內(nèi)查閱,并將查閱的時(shí)間和地點(diǎn)在與申請(qǐng)相關(guān)的土地上或附近的顯著位置張貼或在報(bào)紙上刊登,任何人可以就該申請(qǐng)?zhí)岢霎愖h。規(guī)劃委員會(huì)對(duì)有異議的部分進(jìn)行聆訊后,再?zèng)Q定是否批準(zhǔn)申請(qǐng)。如果申請(qǐng)不被批準(zhǔn),申請(qǐng)人可以向規(guī)劃上訴委員會(huì)上訴。
(二)香港特區(qū)土地出讓制度的經(jīng)驗(yàn)啟示
香港特區(qū)的土地出讓制度根源于英國(guó),在英國(guó)學(xué)者看來(lái),開放政府的關(guān)鍵,是對(duì)公眾開放公務(wù)信息,而信息自由在很大程度上也就是信息流通的自由、獲得的自由。在此觀念的影響下,香港特區(qū)土地出讓制度運(yùn)行中,其一就是要求政府將掌握的公共信息應(yīng)當(dāng)盡可能地公開。而香港特區(qū),通過(guò)提前將政府出讓土地的相關(guān)信息通過(guò)各種途徑予以公開,使得廣大的民眾獲得了將要被出讓的土地的相關(guān)信息,充分滿（未完，下一頁(yè)）
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