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“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府激勵(lì)問(wèn)題分析
找論文 2010/10/2
摘要：為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，按照鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、建立公共財(cái)政體制的要求，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”。這一改革為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等取得了很好的效果，但在改革實(shí)施過(guò)程中也存在不少的問(wèn)題，其中最重要的問(wèn)題是這一改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府激勵(lì)不足。
關(guān)鍵詞：“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；激勵(lì)
實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革工作，是為推動(dòng)建立公共財(cái)政體制框架，加強(qiáng)財(cái)政資金調(diào)度能力和政府宏觀調(diào)控能力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)、鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的一種財(cái)政管理方式改革。此次改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的效應(yīng)如何呢？筆者在實(shí)地調(diào)查湖南省兩試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)——A鎮(zhèn)與B鎮(zhèn)的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)財(cái)縣管制度實(shí)施的總體效果不錯(cuò)，但也存在不少的問(wèn)題，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府激勵(lì)不足就是其中最重要的問(wèn)題之一。
一、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府激勵(lì)不足的表現(xiàn)
與以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式相比，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”有利于進(jìn)一步規(guī)范收入征管，挖掘收入潛力；有利于進(jìn)一步加強(qiáng)支出管理，確保工資發(fā)放；有利于堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)漏洞，從源頭上防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的腐��；有利于遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，緩解財(cái)政困難等優(yōu)點(diǎn)。但在運(yùn)行過(guò)程中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府激勵(lì)不足的問(wèn)題也是很明顯的。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然大量舉債，化解債務(wù)的能力不明顯
鄉(xiāng)財(cái)縣管改革要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立債權(quán)債務(wù)臺(tái)賬，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)制定初步償還計(jì)劃，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)限期清收，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，所有債權(quán)債務(wù)實(shí)行歸口管理、集中反映，從而使得每一筆債權(quán)債務(wù)的產(chǎn)生、審核、執(zhí)行、終結(jié)全過(guò)程置于財(cái)政的全程監(jiān)控管理之中。但鄉(xiāng)財(cái)縣管制度實(shí)施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然大量舉債，化解債務(wù)的能力不明顯。例如，B鎮(zhèn)落實(shí)農(nóng)村綜合改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由455個(gè)，精減到258個(gè)，減少197個(gè)。而這大批分流人員的安置讓本已困難重重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更是雪上加霜。該鎮(zhèn)給財(cái)政分流人員買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房公積金，一年要花80萬(wàn)；工齡在30年以下的，生活費(fèi)150元/月，工齡在30年以上的，發(fā)原來(lái)工資的60%，這樣一年要花生活費(fèi)60萬(wàn)；以前欠發(fā)的工資、財(cái)政集資款等，共計(jì)623萬(wàn)，分5年還清，每年要花將近120萬(wàn)。因而光安置財(cái)政分流人員一項(xiàng)，鎮(zhèn)里實(shí)際上每年就要花260萬(wàn)。而上級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員改革的補(bǔ)助，相對(duì)支出的實(shí)際需要而言，非常不夠；同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部又面臨著維護(hù)農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定以及政績(jī)考核的雙重壓力，于是只有通過(guò)舉債來(lái)完成上級(jí)交代的任務(wù)了。
而在化解歷史債務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力也很不明顯。如A鎮(zhèn)實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)縣管制度后，雖然沒(méi)有什么新增債務(wù)，但債務(wù)總規(guī)模也沒(méi)有減少。如B鎮(zhèn)，雖然2006年以舉新債還舊債化解債務(wù)25萬(wàn)元，本年償還歷史債務(wù)170多萬(wàn)元，舉新債145萬(wàn)元，減債25萬(wàn)元。也就是說(shuō)，即使B鎮(zhèn)實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)縣管制度后，債務(wù)規(guī)模有所減少，但實(shí)際上是靠舉新債還舊債來(lái)完成上級(jí)交代的任務(wù)，并不是通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)這種“開(kāi)源”的方式。
（二）“收支兩條線”規(guī)定沒(méi)有落到實(shí)處，尤其是預(yù)算外資金
“鄉(xiāng)財(cái)縣管”要求國(guó)稅、地稅部門(mén)征收的各項(xiàng)稅款由稅務(wù)部門(mén)直接上繳縣國(guó)庫(kù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)性收費(fèi)、其他預(yù)算外收入、上級(jí)補(bǔ)助收入全額匯入“基本結(jié)算專戶”；非稅收入票據(jù)的領(lǐng)銷(xiāo)和使用，實(shí)行“網(wǎng)上申報(bào)、購(gòu)前審批、存量控制、限量發(fā)放、規(guī)范填開(kāi)、及時(shí)錄入、對(duì)號(hào)核銷(xiāo)”的管理方法；支出則實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，最終實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”。但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很多時(shí)候都沒(méi)有嚴(yán)格遵守財(cái)政“收支兩條線”的規(guī)定。如B鎮(zhèn)，財(cái)政所長(zhǎng)就談到，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，鎮(zhèn)里向區(qū)財(cái)政提出用款計(jì)劃申請(qǐng)，有時(shí)因?yàn)榉彪s的程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)站、辦、所的資金撥付一時(shí)難以到位，而這往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門(mén)不嚴(yán)格遵守“收支兩條線”規(guī)定的借口�！笆罩蓷l線”在現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門(mén)很難落實(shí)，尤其是預(yù)算外資金部分收支經(jīng)常同時(shí)發(fā)生。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)缺位進(jìn)一步加劇
“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)缺位進(jìn)一步加劇。如筆者所調(diào)查的B鎮(zhèn)，于2006年3月搞農(nóng)田水利和植樹(shù)造林，按規(guī)定有2000畝的治理片。至于怎么植樹(shù)造林，縣里要求他們搞“一事一議”。但是“一事一議”只適用于本村的建設(shè)，如果用一個(gè)村的“一事一議”來(lái)搞植樹(shù)造林，幾個(gè)村共享顯然不合理。于是該鎮(zhèn)動(dòng)員幾個(gè)村的勞力一起完成。但是，買(mǎi)樹(shù)苗的資金又得不到解決。植樹(shù)造林要求人均5-7棵樹(shù)，該鎮(zhèn)大概4萬(wàn)人，就要20萬(wàn)棵樹(shù)苗，以一棵一元錢(qián)計(jì)算至少也得花十多萬(wàn)元買(mǎi)樹(shù)苗。由于資金沒(méi)有著落，此事最后就不了了之了。該鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人說(shuō)，為了辦公益事業(yè)向上面打報(bào)告要錢(qián)是件很難辦的事情，而且馬上就懷疑你的工作能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也就不愿意再做這種吃力不討好的事情了。
二、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府激勵(lì)不足的原因
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