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我國水利工程移民體制面臨的挑戰(zhàn)與對策
（作者未知） 2008/12/12
[摘要] 水利工程移民是一項政府主導(dǎo)的工作，但是在市場經(jīng)濟條件下，政府完全主導(dǎo)水利移民管理工作存在很多弊端。關(guān)鍵的原因是行政的層級控制削弱了移民作為市場經(jīng)濟平等主體的地位，因此造成移民的權(quán)利不能獲得有效保護和移民在生產(chǎn)重建過程中的積極性不能充分發(fā)揮。因此，需要采取加強依法移民和行業(yè)管理，實施移民參與的移民管理方式等，維護移民作為市場平等主體的地位，支持移民在生產(chǎn)重建中發(fā)揮更大的作用。
[關(guān)鍵詞] 移民體制層級控制平等主體契約關(guān)系
一、水利工程移民的涵義
“移民”一詞最早出現(xiàn)在《周禮•秋宮•士師》中：“掌士之八成：……八曰為邦誣。若邦兇荒，則以荒辯之法冶之。令移民通財，糾守緩刑�！� 本意是在列舉士師一職所負(fù)對士進行考核督察的八個方面。并作具體的闡述。在其中第八種情況下說明：如果邦中發(fā)生谷物歉收引起饑荒時，就應(yīng)該采用救濟的特殊措施，一方面可以讓受災(zāi)百姓遷往谷物豐收、價格較賤的地區(qū)，另一方面可以從豐收地區(qū)調(diào)運谷物來救災(zāi)。這里的“移民”還不是一個專名，而是作為動詞，即遷移人口。
《辭�！分袑Α耙泼瘛币辉~的釋義是：1.遷往國外某一地區(qū)永久定居的人；2.較大數(shù)量的、有組織的人口遷移。移民一般可以分為自愿移民和非自愿移民兩類。因工程建設(shè)而產(chǎn)生的較大規(guī)模的有組織的人口遷移與社會經(jīng)濟系統(tǒng)重建活動，即工程性移民活動，屬非自愿移民。如“工程移民”：水利樞紐、高速公路、鐵路、電力等項目建設(shè)涉及到的移民;“環(huán)境移民”是由于人們賴以生存的環(huán)境惡化而引起的人口遷移;“失地移民”是城市化進程中建設(shè)征地和拆遷中出現(xiàn)的失地農(nóng)民。
移民及其安置不僅是一個經(jīng)濟補償問題，而且是一個重要的復(fù)雜的社會問題，特別是對于中國這樣一個擁有13億人口大國，人多地少，耕地后備資源嚴(yán)重不足，經(jīng)濟高速發(fā)展需要占用大量耕地，能否做好移民的安置工作將直接影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
水利移民是指因興建水利工程而引起的較大數(shù)量的、有組織的人口遷移及其社區(qū)重建活動，往往涉及到整村、整鄉(xiāng)、整縣人口的大規(guī)模遷移以及社會經(jīng)濟系統(tǒng)的重建，與政治、經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境、工程等多個領(lǐng)域緊密相連，是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程。新中國成立以后的50多年時間里，全國共興建了8.4萬多座水庫（水電站）。這些工程在防洪、灌溉、發(fā)電、供水和航運等方面產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，同時也不可避免地造成巨大的淹沒損失， 產(chǎn)生大量的水庫移民。從建國初到現(xiàn)在，目前中國的水庫移民人數(shù)近1800萬人，是世界上水利移民人數(shù)最多的國家。
水利工程移民是由多個行動主體參與、由多項活動所組成的人口遷移的聯(lián)合行動過程，該過程同時包含著相應(yīng)“社會——經(jīng)濟”系統(tǒng)及社區(qū)的重建。水利工程移民作為多個行動主體聯(lián)合行動的過程及結(jié)果，需要依靠一種機制才能使得本不相干的各行動主體聯(lián)合到一起并協(xié)調(diào)地工作，在這個機制中，圍繞著移民管理任務(wù)而進行的體制構(gòu)建，我們可以稱為水利工程移民的管理體制。
二、水利工程移民管理體制的構(gòu)成
水利工程移民管理體制包括兩個方面，一是政策法律法規(guī)體系，二是組織管理系統(tǒng)。組織運行在法律、政策法規(guī)的體系下運行，它們構(gòu)成組織的運行環(huán)境。
解決移民問題，首先需要加強移民的法制建設(shè)，從法律制度上為妥善解決移民問題提供保障。但目前，我國還沒有專門的《移民法》，移民安置的法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》及相關(guān)的法規(guī)中。因此，制定專門的《移民法》或《非自愿移民法》，形成獨立的非自愿移民的法律制定。重點規(guī)定非自愿移民的原則，移民的權(quán)利和義務(wù)，政府管理移民的權(quán)力和責(zé)任，移民安置的標(biāo)準(zhǔn)和途徑，社會參與移民的途徑，扶持移民的政策，以及移民安置中的法律責(zé)任等。
移民管理是一個聯(lián)合行動過程，它涉及多個行動主體，并與工程建設(shè)管理系統(tǒng)緊密相關(guān)。由于水利水電工程受地理、氣候、人口、資源、文化、社會、政治與經(jīng)濟發(fā)展等多個方面的影響，造成管理體制的不同，所以研究水利工程移民管理系統(tǒng)，需要進行理論的抽象。
一般說來，工程移民的行動主體可以分為兩類:一類是直接行動主體，它們包括水利部(及移民機構(gòu));省級、地(市)、縣級和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府與相應(yīng)的移民機構(gòu)，業(yè)主(具有政府機構(gòu)與公司雙重角色)，債權(quán)人，移民群體(村民委員會)，遷出地社區(qū)、遷入地社區(qū)等。另一類為間接行動主體，它們不是直接參加移民實施者，只是對移民事務(wù)進行服務(wù)和據(jù)此收取相應(yīng)的服務(wù)費用，如移民規(guī)劃單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測評估單位、單項工程施工單位，等等。
水利工程移民管理系統(tǒng)包括四種關(guān)系：即政策法律之間的規(guī)范關(guān)系、層級控制關(guān)系、契約關(guān)系、社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(如上圖）。
（未完，下一頁）
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