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我國水利工程移民體制面臨的挑戰(zhàn)與對策
（作者未知） 2008/12/12
（接上頁）
三、我國水利工程移民體制面臨的挑戰(zhàn)
立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)按照法律規(guī)范與其他主體間建立法律聯(lián)系，其他主體必須在遵守法律的框架下進(jìn)行工程建設(shè)和移民管理。法律是調(diào)節(jié)主體之間關(guān)系的主要依據(jù)，可以看到我國關(guān)于移民管理的法律體系在不斷的完善中，在這個過程主體之間的談判力量在持續(xù)發(fā)生改變。就目前而言，水利工程移民管理系統(tǒng)運(yùn)行的主要特征仍然是政府主導(dǎo)和計劃管理，不過相比以前完全政府推動相比，已經(jīng)增加了很多市場化的因素，如建立業(yè)主項目負(fù)責(zé)制、監(jiān)理制等。
從圖中可以看到，政府的層級控制行為這是一種政府行為，是建立在政府所擁有的合法權(quán)威基礎(chǔ)上的一種控制行為。所謂控制，最簡單的解釋是:如果A的愿望引起B(yǎng)的行為和傾向的改變，便稱A控制了B。雖然，如羅伯特•A•達(dá)爾所述，通常實現(xiàn)控制的手段有受訓(xùn)控制、說服、誘導(dǎo)和使用相互影響等。但是，層級控制強(qiáng)調(diào)以權(quán)力、強(qiáng)制、強(qiáng)力為手段所產(chǎn)生的控制。因此，在這種秩序中，決策主要是取決于來自權(quán)威的裁決和強(qiáng)制。水利工程移民作為一種政府組織的非自愿移民，本身已反映出政府與移民群體之間的層級控制關(guān)系。事實上，對于待遷移民群體來說，若服從政府命令實行遷移，就可從政府那里得到相應(yīng)的補(bǔ)償、補(bǔ)助、扶持以及其它好處；反之，則將受到政府以權(quán)力、強(qiáng)制、強(qiáng)力為基礎(chǔ)的嚴(yán)厲制裁。因此，在政府組織下的非自愿移民中，政府與移民并不構(gòu)成類似于市場中不同
企業(yè)間的平等關(guān)系，移民所獲得的補(bǔ)償、補(bǔ)助、扶持和其他好處不是資源交換所得，只不過是服從政府命令而得到的好處。
在市場競爭中，我們假定各行動主體彼此獨(dú)立、地位平等，雙方通過交換改善自己的福利。隨著項目業(yè)主負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制和監(jiān)理制的出現(xiàn)，水利工程移民作為工程建設(shè)的一個有機(jī)構(gòu)成部分，其管理行為中逐漸增加了市場平等主體之間的資源交換行為。例如，業(yè)主公司與移民規(guī)劃、監(jiān)理、單項工程施工單位這些間接行動主體間的需要指出的是，在行政主導(dǎo)的體制下，很多表面上的契約關(guān)系并不是平等的市場交換關(guān)系。例如，地方政府與移民之間的合同，往往由于行政的壟斷地位，使得移民處于弱勢地位，表現(xiàn)為補(bǔ)償不足。法律補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，可以部分改善移民的談判地位，但是由于我國農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利的特殊性，產(chǎn)權(quán)不清晰使得移民（多數(shù)是農(nóng)民），得不到有效的保障。由于當(dāng)今大中型水利工程移民都實行“水利部領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)主參與、分省包干”的管理體制，移民管理實行著地方政府包干負(fù)責(zé)、經(jīng)費(fèi)節(jié)約留用的原則，產(chǎn)生了業(yè)主公司與地方政府之間的一種契約關(guān)系。表面看來這似乎是一種市場交換，然而注意到在這種契約的兌現(xiàn)過程中，這種契約不過是行使層級控制的一種手段，不代表市場競爭中平等獨(dú)立行動主體間的資源交換。這種層級關(guān)系，由于多數(shù)業(yè)主公司是國有公司或者是行政性的公司而加強(qiáng)了。
網(wǎng)絡(luò)關(guān)系存在于待遷移移民群體之間、遷入移民群體之間，遷入移民群體和所“嵌入”的社會之間。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系產(chǎn)生一種橫向的互利合作機(jī)制，它們對于提高移民的自生能力，提高移民的生活水平有著重要的作用。例如，各種社會化的服務(wù)組織。社會網(wǎng)絡(luò)在一定時間內(nèi)，通過群體之間的交流和合作，會產(chǎn)生出社會規(guī)范，這降低了交易成本。不過同樣，由于政府主導(dǎo)著整個移民安置過程，移民自發(fā)形成的秩序和非政府組織建立的社會化服務(wù)組織往往不被重視，難以發(fā)揮更重要的作用。
四、完善水利工程移民管理體制的對策
水利工程移民管理體制面臨的主要挑戰(zhàn)是：一方面水利工程移民必然是一個需要以政府為主導(dǎo)開展的工作。移民工作不僅是水利建設(shè)的前提，而且關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。盡管水利工程項目的業(yè)主可能是企業(yè)法人，但是在現(xiàn)在的條件下，由企業(yè)來完全按照市場經(jīng)濟(jì)的方式完成移民搬遷安置任務(wù)幾乎是不現(xiàn)實的，移民工作的實施主體在今后一段時間內(nèi)只能是地方各級政府。通過各級政府在移民實施工作中發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)監(jiān)督作用，層層簽訂移民安置協(xié)議，才能把移民工作任務(wù)逐級下達(dá)，如期實施。只有通過合理的移民預(yù)算、強(qiáng)有力的政府支持和移民安置中必要的市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，才能使移民獲得發(fā)展的良機(jī)，才能使移民得到妥善安置、發(fā)展生產(chǎn)、安居樂業(yè)。
另一方面，在水利工程移民生產(chǎn)重建的過程中，不能不充分發(fā)揮市場的力量，充分調(diào)動移民的積極性。這里，移民獲得平等市場主體地位是問題的關(guān)鍵。只有移民的財產(chǎn)權(quán)利得到充分的保護(hù)，移民能夠自由地締結(jié)合約，才能獲得合理的補(bǔ)償。同樣，移民只有擁有自主權(quán)，才能建立起符合自身利益的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，融入到社會分工體系當(dāng)中。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)就必須堅持以下原則：
1.堅持依法移民。移民搬遷是一個復(fù)雜而艱巨的社會系統(tǒng)工程，涉及到移民社會經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的重建、社會關(guān)系的重組以及與當(dāng)?shù)厣鐣幕娜诤�。所以，移民工作要堅持以人為本的原則，把移民（未完，下一頁）
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