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村民自治與基層民主建設(shè)困境探析
青海民族大學(xué) 劉祥忠 2014/3/2 11:17:44
摘 要：村民自治是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是我國基層民主政治建設(shè)的關(guān)鍵所在。目前，我國村民自治與基層民主建設(shè)面臨著大量的制約因素，存在著一些制度性困境，它極大地影響了村民自治發(fā)揮其效用，制約了基層民主政治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。
關(guān)鍵詞：村民自治 基層民主建設(shè) 困境
村民自治是我國歷史上前所未有的偉大民主實踐。我國的村民自治自1987年逐步推廣以來，取得了長足的進(jìn)步，極大地推進(jìn)了基層民主建設(shè)，培養(yǎng)和強化了村民的民主意識和憲法觀念，保障和擴(kuò)大了農(nóng)民的民主權(quán)利，促進(jìn)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在村民自治的實踐過程中，實際上主要存在著三重困境，即體制困境、功能困境和結(jié)構(gòu)困境。而這三大困境綜合在一起，則形成了制約村民自治發(fā)展的制度困境。
一．體制困境
從體制角度看，村民自治發(fā)展中面臨的主要問題是涉及村級自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、基層黨組織之間的關(guān)系處理。村級自治組織是基層群眾實現(xiàn)“自我教育、自我管理、自我發(fā)展”的自治組織，其自治權(quán)力來源于農(nóng)民的授權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、基層黨組織是國家政權(quán)的代表，行使基層國家權(quán)力，其權(quán)力雖然從根本上講也是來源于人民的授權(quán)，但在實踐中卻是來自于上級政府和黨組織。這種不同的權(quán)力來源由于現(xiàn)行制度安排中對村級自治組織與基層國家政權(quán)組織的權(quán)力關(guān)系的模糊構(gòu)造而造成了實際運作中的種種問題。盡管對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級自治組織之間的關(guān)系，現(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會組織法》(下稱《村組法》)規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”但這畢競只是其本原則的抽象規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟如何具體“指導(dǎo)、支持和幫助”村民委員會的工作，則不得而知，這就不可避免實際運作中的種種矛盾和沖突。而在實際運作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于運用行政方式領(lǐng)尋村民委員會，這突出表現(xiàn)在村級民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)上。而村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作在實踐中一旦遇到村民的利益要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益要求發(fā)生矛盾時，就很難實現(xiàn)。這種體制性矛盾的存在，是現(xiàn)行法律條文的制度安排與其實際運作的兩面性決定的，因為從根本上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益要求與村民的利益要求是—致的，村民委員會作為村級自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層國家機(jī)關(guān)的權(quán)力來源也是一致的，但在實際運行中，諸多具體利益的不一致卻是難以避免的。而執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層組織與村級自治組織的體制關(guān)系則是一個更難以把握的問題。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利”。實際上，這里的規(guī)定也是模棱兩可的，加之又缺乏對黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村委會的自治權(quán)之間的明確界分，在實際操作中就會有較大的彈性。而—般而言， “在村的組織系統(tǒng)中，村民委員會的權(quán)力小于村黨支部，村內(nèi)事務(wù)的大政方針由黨支部決定，村委會只是執(zhí)行村黨支部的決定而已。因此，談到村民自治，自治權(quán)主要掌握在村黨支部手中” [1]。如果說村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的休制困境是一種縱向的自治權(quán)力與國家行政權(quán)力的權(quán)力關(guān)系困境，那么，村民委員會與村黨支部的體制困境就是橫向的自治權(quán)力配置的困境。從村民自治的總體實踐來胃．比較普遍的情況是，更多地強調(diào)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，并把這種地位簡稱為村“一把手”，而村委會主任實際上只是村黨支部書記的執(zhí)行者，而且在實際工作中普遍存在著村委會與村黨支部的緊張關(guān)系。
二．功能困境
村級自治組織的基本功能是履行自治功能。而據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村委會除了完成屬于自治范圍的工作外，它的另一方面的工作 (約占2/3)就是貫徹上級的方針、政策。這表明在實踐中，村級自治組織事實上還承擔(dān)了相當(dāng)多的國家行政功能；在村民自治的實際運行中，比較普遍的情況是村委會的自治職能讓位于行政職能。上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵權(quán)與材黨支部的“全面領(lǐng)導(dǎo)”造成的直接后果就是村委會自治功能的弱化，使村委會出現(xiàn)了行政化傾向。但是，“由于村委會并不具有行政組織的性質(zhì)和地位，也就沒有行政組織的權(quán)威，在完成行政任務(wù)時并不得心應(yīng)手；村委會名義上的自治，實際上的行政化，又使它得不到村民的信任和支持”。 [2]這樣，希望通過村民自治調(diào)動村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)積極性的努力就可能會失敗，重新構(gòu)建鄉(xiāng)村和諧秩序的嘗試也就可能再次失敗；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于失去了人民公社體制下的那種行政權(quán)力，也就會出現(xiàn)現(xiàn)在村級治理的困難局面。因此，村級自治組織自治職能弱化的結(jié)果，就是既未能調(diào)動村民的積極性，又增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的困難。這種功能配置的困境導(dǎo)致的具體后果表現(xiàn)為：村級自治組織協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不力、村級自治組織維護(hù)村民利益的功能（未完，下一頁）
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