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解讀行政決策的正當(dāng)性要素
（作者未知） 2009/4/12
摘 要:當(dāng)代行政決策過程涉及多元利益權(quán)衡,影響到公眾利益甚至公共利益,本質(zhì)上是一種政治過程。傳統(tǒng)行政法分析框架對行政決策行為合法性的分析技術(shù),主要限于形式合法性分析,這已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解釋和評價(jià)行政決策過程和結(jié)果的正當(dāng)性。對行政決策的合法性分析,需要引入一種“實(shí)質(zhì)合法性”分析框架,其核心是將形式合法化、理性合法化、民主合法化機(jī)制結(jié)合起來,以分析行政決策的正當(dāng)性。合法性、民主性、理性構(gòu)成行政決策正當(dāng)化的核心要素。
關(guān)鍵詞:行政決策;合法性;公眾參與
一、問題和分析框架界定
在傳統(tǒng)上,行政法對行政行為的要求主要圍繞合法性問題而展開。但是對于行政決策行為(policy-making)而言,由于政策制定過程中廣泛的自由裁量、利益分配、公共性等因素的存在,僅僅要求形式合法性已經(jīng)無法滿足政策制定的需要。行政決策是公共決策的重要表現(xiàn)形式,其特征在于日常性以及對公眾利益影響的廣泛性。從內(nèi)容上看,行政決策具有技術(shù)和專業(yè)性特征,因而其科學(xué)化需求更加強(qiáng)烈�！靶姓䴖Q策科學(xué)化”實(shí)際上指向一種決策的技術(shù)理性訴求。然而僅僅具備“理性”的行政決策是否就是最完善的決策了呢?如果是這樣的話,只要培養(yǎng)更多的專家不就可以了嗎?事實(shí)上,行政決策過程并不僅是一個(gè)理性方案設(shè)計(jì)和選擇過程,同時(shí)也是公權(quán)力行使的過程和不同偏好和利益進(jìn)行表達(dá)和博弈的過程。從現(xiàn)代民主與法治要求看,這一復(fù)合性的過程需要具備形式合法性、理性和民主性。這正是本文所要提出并試圖加以分析的“行政決策正當(dāng)性要素”問題。
本文所指行政決策正當(dāng)性,包括形式合法性要素,也包括行政過程和結(jié)果的理性化(rationality)和可接受性(acceptability)要素。行政決策的形式合法性是指從政策制定的權(quán)力要素看,行政決策制定是典型的行政權(quán)行使過程(結(jié)果)。從法律角度看,傳統(tǒng)上對行政權(quán)的行使,行政法關(guān)注的是合法律性問題(legality),其核心分析技術(shù)和框架是行政———法律的一致性。這可稱為一種通過“合法律性”而證成正當(dāng)性的模式,筆者稱為單一形式正當(dāng)化模式,這是行政過程“依法決策”的最基本要求。①?zèng)Q策的“可接受性”,主要是指行政決策過程為結(jié)果所提供的公共性和被認(rèn)同程度。行政決策過程往往是各種不同利益訴求被權(quán)衡的過程,本質(zhì)上是一個(gè)政治過程。②在此意義上,決策的正當(dāng)性問題并不能通過其與法律的“一致性”而證成,行政決策過程和結(jié)果的正當(dāng)化,需要一個(gè)“民主分論壇”,①以及在此論壇上進(jìn)行的公眾參與而獲得民主意義上的合法化
這是行政過程“民主決策”的時(shí)代要求。所謂理性化,是指由于行政決策是一個(gè)為了特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而選擇有效方案和手段的“管理過程”,因此,知識、技術(shù)理性,以及決策性事實(shí)對于政策的正當(dāng)化(可接受性)也具重要意義。通過技術(shù)理性的引入,為行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)選擇最有效的、科學(xué)化的手段,可使行政決策在理性化基礎(chǔ)上獲得正當(dāng)化,這正是行政過程“科學(xué)決策”的基本要求。因此,本文所采用的行政決策正當(dāng)性分析框架,是由形式合法、技術(shù)理性、民主參與這三個(gè)層面構(gòu)成的一種“復(fù)合式的行政合法化”框架。②
行政決策活動(dòng)構(gòu)成當(dāng)代政府管理中最為重要的一環(huán),然而行政法學(xué)對行政決策活動(dòng)進(jìn)行分析的主要框架和技術(shù),主要還停留于形式合法性,即主要從主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序這幾個(gè)方面來分析和評價(jià)行政決策的合法性。但是,如果我們面向真實(shí)的行政決策過程,將會(huì)發(fā)現(xiàn):在一個(gè)目標(biāo)導(dǎo)向的行政決策過程中,形式合法性僅僅只是對行政權(quán)活動(dòng)的“最低限度的要求”。③在滿足這一要求之后,還必須追問:行政決策是否科學(xué)、合理?行政決策是否公平考慮了多元利益的訴求?行政活動(dòng)中數(shù)量眾多的決策問題,其實(shí)不局限于決策的形式合法性問題,而涉及到?jīng)Q策的科學(xué)性和民主性問題。因此,一種“復(fù)合式的行政合法性”分析框架具有更有效的對行政決策正當(dāng)性進(jìn)行分析和評價(jià)的能力。觀察行政決策活動(dòng)的過程,很容易發(fā)現(xiàn)有三個(gè)角色在其中起著基本的作用:作為管理者的政府(行政機(jī)關(guān))、作為利益相關(guān)者的大眾和作為政府與大眾之中介的專家,它們之間的交涉互動(dòng)構(gòu)成了一個(gè)行政決策的主要過程。如何在“公眾參與、專家論證、政府決策”的體制結(jié)構(gòu)中使三個(gè)角色充分發(fā)揮作用并相會(huì)制約,正是行政決策獲得正當(dāng)性的核心問題。
綜上,行政決策正當(dāng)化的要素可以被歸納為形式合法性要素、民主性要素以及理性要素;在實(shí)現(xiàn)路徑上,要求依法決策、民主決策、科學(xué)決策。④本文嘗試運(yùn)用這一復(fù)合正當(dāng)化框架,對北京機(jī)動(dòng)車限行的政策個(gè)案進(jìn)行分析,并嘗試解決這一公共政策的正當(dāng)性疑難。這一分析是行政法“復(fù)合正當(dāng)化框架”的個(gè)案運(yùn)用,因此是解釋性的,但對中國行政決策正當(dāng)化的問題,也具有規(guī)范性和建設(shè)性意義。
二、北京機(jī)動(dòng)車限行政策:個(gè)案基本情況
為保證2008年北京奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)期間交通正常運(yùn)行和（未完，下一頁）
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