|
解讀行政決策的正當性要素
（作者未知） 2009/4/12
（接上頁）級的立法提供參考方面顯然是合適的。當然,如果是采取一種永久化的措施,則應尋求人大立法,而不宜由政府做出。因而,決策主體合法性基本可以得到支持。關于決策程序問題,有關法律并沒有做出明確規(guī)定,而北京市政府在政策制定過程中已經開始重視民意表達、參與和回應(例如,議程設定、方案、后續(xù)的人性化措施①等),從中國行政決策現(xiàn)實階段看,這是一個體現(xiàn)了決策民主性的個案。從決策內容來看,對公務用車的封存措施、公務用車受限的永久性和全天性與私人車輛受限的有限性形成對照,是一種較好體現(xiàn)公平原則的方案;此外,新措施還有對受限私人車輛相應減免有關稅費的規(guī)定,這在性質上構成了一種行政補償。再結合后續(xù)的一些彈性化措施來看,該決策的內容具有合法性與合理性。
整體上看,筆者對該政策的形式合法性問題基本是肯定的。但僅僅依靠形式合法性分析,不僅難以揭示決策科學性與民主性的問題本質與要求,也難以深化對構成決策對象的問題的深入理解與認識。就一項完整的政策個案分析要求來看,我們必須“經過”但不能“限于”形式合法性。
四、政策的民主正當性分析———民主決策和公眾參與
接下來,對這一個案從民主正當性角度作一分析。限行措施是在政府公共服務責任與公民財產自由之間的一種責任分配行為,也是對有效的公共道路資源進行分配的行為,這種責任與資源分配將影響到有車族的利益、無車族的利益,以及其他相關人的利益。方案的選擇過程其實就是不同利益的表達、競爭以及權衡過程。這使得限行措施的制定成為一個政治特征明顯的過程。從政治過程特征看,當代行政面臨“民主赤字”,而民主赤字的彌補依賴于引入民主參與以增加民主合法性資源。行政過程的民主化主要體現(xiàn)為公眾參與。公眾為行政過程提供多元的、分散化的決策基礎信息與公眾偏好結構。在這樣的理論與制度背景之下,北京的機動車限行個案本來可以作為體現(xiàn)“參與式行政”的標本,②但從現(xiàn)實來看,機動車限行的決策個案中決策民主化程度仍顯不足。
需要指出的是,奧運限行措施于2008年9月20日結束之后僅僅7天,北京市政府就出臺了新的限行方案。對于一項涉及不特定多數(shù)人重要利益的行政決策, 7天時間太過倉促,幾乎不能夠組織任何有意義的公眾參與和討論。除了民意調查, 9月20日之前對于限行措施的延用問題也有專家學者發(fā)出聲音,但在特定的氛圍下這些聲音的效果顯然會被大大削弱。一項重大行政決策不應倉促出臺。或許北京市政府正是利用后奧運初期的剩余激情“因勢利導”,在公眾回歸日常時期的日常理性之前盡早確定有關政策措施。但,如何避免公眾對倉促出臺政策民主性與程序正當?shù)馁|疑?筆者以為,作為常態(tài)時期的一項臨時性措施,限行政策的出臺在議程設定、方案草案準備、公眾參與評論等環(huán)節(jié),都需要充分的討論,最終進行方案選擇。如果有充分的公眾參與,將公眾與專家的利益訴求和意見進行合理考慮,政策將會有更加堅實的民意基礎。表面上看,政策制定與正常的民主參與程序相比節(jié)省了時間,但方案在出臺后遭到了很多質疑,決策者不得不采取一系列彌補性的彈性化措施,反而造成了行政決策的不穩(wěn)定,破壞了政府決策的權威性。其實,政策制定后來自專家與大眾的質疑和批評,本來應該被放置在政策制定的程序中,但由于對行政決策民主價值和程序正當價值的忽視,以及具體程序操作技巧的生疏,造成了政策協(xié)調成本的上升和政府權威性的下降。倉促出臺新限行措施所欠下的“民主之債”,只能在后續(xù)執(zhí)行過程中以不斷弱化、彈性化措施(也許可以貼上“人性化”的標簽)來彌補,但其危險在于政策所能依賴的手段可能偏離政策目標,影響政策的連續(xù)性與有效性。如果在“臨時性措施”持續(xù)遭到專家與大眾質疑的情況下仍然不啟動富有意義的公眾參與程序,補足行政決策的民主性虧空,很難想像2009年4月10日之后限行措施何以為繼。
總之,就北京市機動車限行個案的“決策民主性”而言,盡管有一定的民意基礎,且政策宣布后也根據(jù)公眾意見進行了彈性調整,但整體看,并沒有通過有效途徑,如公眾座談會、聽證會、公告———評論等較為正式的參與形式,廣泛聽取公眾意見,權衡各方利益。這些都是此次決策過程的不足。如果政府提供了強度適宜的公眾參與程序,在相關程序中完成基本的政策背景說明與方案介紹,吸收公眾與專家的意見來修正方案,其政策方案本身的質量會得到優(yōu)化,后續(xù)的執(zhí)行成本也會大大降低。
五、政策的科學性和技術理性分析———科學決策視角
由于此次決策過程缺乏對民主性與程序正當?shù)幕究险J,決策的科學性與理性也受到了很大的影響。這里需要區(qū)分決策所依賴的兩種不同類型的知識:一類是關于價值偏好和決策目標設定所需要的知識。在這方面,公眾具有知識上的優(yōu)勢;另一類是關于政策目標實現(xiàn)手段或技術方案所需要的知識,在這方面專家具有知識優(yōu)勢。①行政決策的科學性(或技術理性)主要是指第二（未完，下一頁）
|