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解讀行政決策的正當性要素
（作者未知） 2009/4/12
（接上頁）公眾,顯然需要決策者進行大量的信息收集和分析,方案擬定、篩選過程也需要更多的科學分析和論證。
如果這些結構性、科學性的問題不解決,即使政策制定者捕捉到“后奧運初期”的良好契機而出臺新的政策,問題可能仍然難以得到解決。實際上,如果仔細觀察比較新舊兩種限行方案,就會發(fā)現(xiàn)新的限行方案對車輛的限制強度與目標(改善交通)實現(xiàn)之間可能并不匹配。正如一些技術專家所指出的,對車輛進行1/5限行可能并不會緩解交通;而既然不能有效改善北京交通狀況,維持這種限行方案又有何種意義呢?在這里,我們看到方案的技術合理性問題其實已轉化為對政策正當性的質疑。或許,正是由于政策制定過程缺乏民主性和充分的公眾參與,政府顯得有點“底氣不足”,沒有勇氣提出限制強度更高(因而可能更有效)的方案。由于沒有認識到改善交通(政策目標)的實現(xiàn)方案也包括政府公共管理和服務的完善,與限行這一方案相配套的交通規(guī)劃與建設措施并沒有一并提出,并向專家與公眾進行說明,導致公眾對方案的科學性、技術必要性存在很大疑問。例如,公眾想知道:為何政府選擇通過加重公眾負擔的途徑而解決問題?方案對解決問題的有效性程度如何?怎么評估方案的有效性?等等。這些專業(yè)性、科學性的方案選擇問題,都需要借助獨立高效的專家知識而得到解釋和回答,否則,為了解決問題而選擇的方案,僅從技術理性角度就很難得到有效的說明,這將影響公眾的接受和認同程度,也將影響到他們對政策的支持和配合。①
六、政策個案分析的簡要結論
就目前的新限行措施來看,政府的心態(tài)一直是試驗性的,是可協(xié)商的。通過簡要的民意調查,政府將積累已久的北京交通問題正式設定為一個亟待解決的公共問題,否則任由車輛(特別是私家車)快速增長而無任何管制措施,將帶來“公地悲劇”(the tragedy of commons)。②政府在將交通作為一個“政策問題”界定之后,以來自特殊狀態(tài)下奧運管制經驗的弱化方案,進行日常時期的政策試驗,應該說從政策制定的問題意識、回應性、試驗性安排以及可協(xié)商的民主空間來看,是值得肯定的。
但是,良好的初衷與積極作為并不能彌補政策制定過程中民主性與科學性資源的匱乏。本文的分析表明,在這一個案中,政策的形式合法性得到基本的滿足,但政策制定的民主性和科學性仍存有很大不足。從民主性層面看,這一政策所涉利益重大廣泛,但公眾參與不夠充分,參與的途徑和參與有效性嚴重不足,民主性的缺乏也導致政策方案的妥協(xié)性。從決策科學性方面看,在方案選擇和論證過程中本來應當發(fā)揮重大作用的專家理性并沒有得到很好的重視。這導致了專家和公眾對決策科學性的疑問
,不僅可能造成政策所選擇的手段與目標之間的隔閡,而且也將使政策有效執(zhí)行面臨挑戰(zhàn)。對行政決策從形式合法性、民主正當性、技術理性三維角度進行分析的框架,突破了傳統(tǒng)上單一的形式合法性分析框架。這正是本文進行政策個案分析的目的。筆者認為,行政法需要拓寬視野,面向真實的行政過程,實現(xiàn)從單一的形式合法化框架向復合的正當性框架過渡,在行政決策完整的正當性要素結構(形式合法、理性與民主性)中展開政策的合法性分析。分析行政決策的實質合法性(正當性),已是當代中國依法行政、法治政府建設中的一個重大的理論和實踐問題。如何將依法決策、科學決策、民主決策的要求整合到行政決策過程中,為公共政策提供正當化資源,是面臨的重大挑戰(zhàn)。
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