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石油天然氣行業(yè)改革的內(nèi)容及政策建議
（作者未知） 2009/4/19
（接上頁）休戚相關(guān)，而且內(nèi)在聯(lián)系也非常強(qiáng)的行業(yè)，因此，在對國內(nèi)外資源和需求變化進(jìn)行科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，制定長期的系統(tǒng)的行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施，不僅對行業(yè)發(fā)展非常必要，而且還將促進(jìn)整個能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對國家能源安全保障和能源可持續(xù)供應(yīng)都有著重要的意義。石油天然氣行業(yè)的發(fā)展變化非�？�，行業(yè)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)關(guān)系非常復(fù)雜，制定發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)周全考慮，充分征求社會各界的意見，以保證政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性。
（三）管理機(jī)構(gòu)改革
1.建立集中統(tǒng)一的能源管理部門
能源產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國計民生的國民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)，涉及石油等國家短缺戰(zhàn)略物資、以及電網(wǎng)和天然氣網(wǎng)的建設(shè)和運行等國家經(jīng)濟(jì)命脈，同時，能源內(nèi)部各行業(yè)間的關(guān)聯(lián)性和互動性很強(qiáng)，這些決定了能源產(chǎn)業(yè)是一個綜合性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)部門，其發(fā)展除了應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律外，還應(yīng)有政府管理和協(xié)調(diào)。而我國目前的能源管理呈多部門分散態(tài)勢，綜合性和長遠(yuǎn)性較差，為此，應(yīng)借鑒北美經(jīng)驗建立國家層面的集中的宏觀能源管理模式。這種模式比較符合我國能源大國的特點。應(yīng)將分散在多家綜合部門的能源部門分離出來重新整合，將管理權(quán)集中，這能有效避免政府職能的重復(fù)及交叉；按照煤炭、石油、天然氣、電力、新能源和可再生能源分別設(shè)立專業(yè)性的司局，以加強(qiáng)對這些行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策目標(biāo)、管理體制框架、法律法規(guī)的研究和制定。
2.建立獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)
由于能源產(chǎn)業(yè)改革的特殊性及其廣泛存在自然壟斷性環(huán)節(jié)，發(fā)揮政府管理的作用是勿庸置疑的。但政府應(yīng)該逐步從競爭性領(lǐng)域退出，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，從“指令性管理”向“禁令性管理”轉(zhuǎn)變，這就要求將政策的制定與監(jiān)管職能完全分開，建立獨立的國家級綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則及職能確定，設(shè)計了三個能源領(lǐng)域監(jiān)管設(shè)置的方案。
第一種方案：建立獨立于能源主管部門的國家級綜合能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)；國家級綜合能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)下對網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)較強(qiáng)的行業(yè)（如電力、石油、天然氣）設(shè)單獨的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
第二種方案：國家能源主管部門內(nèi)設(shè)立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并通過立法規(guī)定其獨立監(jiān)管的權(quán)力，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)下對自然壟斷性較強(qiáng)的電力、天然氣、石油單獨設(shè)立行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是相對獨立的。
第三種方案：充分考慮現(xiàn)有能源管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和正在進(jìn)行的改革，可考慮在現(xiàn)有能源管理格局下盡快建立自然壟斷性強(qiáng)的電力、天然氣、石油行業(yè)單獨的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，按照權(quán)責(zé)對等的原則賦予這些機(jī)構(gòu)真正行使監(jiān)管的權(quán)力，并將能源局仍保留的相關(guān)行業(yè)監(jiān)管職能盡快分離出來，歸入成立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒有建立獨立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管職能仍暫由能源局行使。
上述三種方案是根據(jù)不同的背景和目標(biāo)而設(shè)計的，從真正實現(xiàn)政監(jiān)分開，提高監(jiān)管效率方面考慮，第一種方案是理想方案，也是最符合建立現(xiàn)代監(jiān)管體制要求的模式；從現(xiàn)實性和可操作性角度考慮，第二種方案是現(xiàn)在應(yīng)該采取的模式，但鑒于我國現(xiàn)有的能源管理格局，可先由第一方案起步，但過渡時間不能太長。需要強(qiáng)調(diào)的是，這三種方案都是在國家和地方設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即都在省一級也建立相應(yīng)的政府主管部門、綜合監(jiān)管部門或行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（個別行業(yè)可根據(jù)情況需要在區(qū)域一級設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，如區(qū)域的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)）。其中地方成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，職能相對獨立，權(quán)限也較大，且隨著改革的深入，具體監(jiān)管的實施應(yīng)主要放在地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但地方級的機(jī)構(gòu)都接受國家相應(yīng)機(jī)構(gòu)的管理或監(jiān)督；不管采取何種方案，都應(yīng)在明確各自隸屬關(guān)系和職能劃分的基礎(chǔ)上，處理好國家能源主管部門、國家級能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會及各地方相應(yīng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系；在發(fā)揮能源主管部門和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用的同時，逐漸加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會在能源協(xié)調(diào)發(fā)展和社會監(jiān)管中的獨特作用，以促進(jìn)監(jiān)管的公開透明，提高監(jiān)管效率。
（四）建立石油安全保障體系，確�？沙掷m(xù)供應(yīng)
我國石油供應(yīng)的不安全性體現(xiàn)在多個方面，對外依存的增大、企業(yè)石油庫存量過低、國家石油戰(zhàn)略儲備尚未建立、石油進(jìn)口外匯支出逐年增加、進(jìn)口通道安全性變差、國內(nèi)石油價格過分依賴國際油價、國際石油地緣政治的重大變化等等都對中國獲得穩(wěn)定、可靠、安全的石油供應(yīng)產(chǎn)生影響。我國石油供應(yīng)既存在價格急劇變動的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，也存在石油供應(yīng)階段性、部分性供應(yīng)中斷的隱患，因此，完善石油安全保障體系應(yīng)成為我國能源發(fā)展戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容。
1.多種方式保障石油安全
為確保經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和能源的安全供應(yīng)，必須采取多種途徑利用國際能源資源和市場。現(xiàn)在盡管世界區(qū)域性紛爭不斷，但經(jīng)濟(jì)手段仍是解決能源領(lǐng)域的主要途徑，我國還是應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，遵循市場規(guī)律，主動出擊，在全球性的石油資源爭奪中逐步占據(jù)有利位置，不再受制于人。但世界的復(fù)雜形勢也要求我們有應(yīng)對策略，未雨綢繆，在主要運用經(jīng)濟(jì)手段時，必要時結(jié)合使用多種辦法保障我（未完，下一頁）
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