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中國財政體制改革：回顧和展望
（作者未知） 2009/4/19
財政體制的變遷在很大程度上可以歸結(jié)為各級政府間的財政關(guān)系問題。中國經(jīng)濟體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關(guān)系經(jīng)歷了多次重大改革，特別是1994年的財政分稅體制改革，在致力于政府間財力分配格局調(diào)整的同時，著眼于政府間財政分配關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與公正化，力圖建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的財政運行機制。本報告擬從政府間財政關(guān)系的角度，對1978年以來中國的財政體制改革進行概括的回顧，對其現(xiàn)狀進行粗線條的描述，并簡要涉及可能進行的進一步的改革。
本報告的第一部分回顧中國財政體制的沿革，著重中央與地方政府的財政分配制度的演變；第二部分描述中國財政體制的現(xiàn)狀，分析當前中央與地方政府在縱向財力分配，以及地區(qū)間橫向財力分布方面存在的問題；第三部分是對中國財政體制進一步改革的建議。
改革以來中國財政體制改革回顧1978年中國進行經(jīng)濟體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實行對地方政府放權(quán)讓利的財政包干體制；后一次則是適應(yīng)市場經(jīng)濟機制的財政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。
1.財政包干體制的沿革
（1）1980年中國全面的經(jīng)濟體制改革以財政體制改革作為突破口率先進行。為了改革過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財政管理體制，在中央和各省之間的財政分配關(guān)系方面，對大多數(shù)省份實行了"劃分收支，分級包干"的預(yù)算管理體制，建立了財政包干體制的基礎(chǔ)。從1982年開始逐步改為"總額分成，比例包干"的包干辦法。
（2）1985年實行"劃分稅種，核定收支，分級包干"的預(yù)算管理體制，以適應(yīng)1984年兩步利改稅改革的需要。
（3）1988年為了配合國有企業(yè)普遍推行的承包經(jīng)營責任制，開始實行6種形式的財政包干，包括"收入遞增包干"、"總額分成"、"總額分成加增長分成"、"上解遞增包干"、"定額上解"和"定額補助".2.對財政包干體制評價（1）財政包干體制的歷史作用首先，實行財政包干體制改變了計劃經(jīng)濟體制下財政統(tǒng)收統(tǒng)支的過度集中管理模式，中央各職能部門不再下達指標，地方政府由原來被動安排財政收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c經(jīng)濟管理，體現(xiàn)了"統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理"的原則。
其次，歷次的財政體制改革都是對原有體制某種程度的完善，在經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展方面顯示出一定作用。地方政府財力的不斷增強使其有能力增加對本地區(qū)的重點建設(shè)項目，以及教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各項事業(yè)的投入，促進了地方經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展。
再次，財政體制改革支持和配合了其他領(lǐng)域的體制改革。財政體制改革激發(fā)出地方政府的經(jīng)濟活力，帶動財政收入增長，為其他改革提供了財力支持。
2.財政包干體制的制度缺陷
包干體制注重政府間收入在所有制關(guān)系下的劃分，缺乏合理依據(jù)，是政府間財政分配關(guān)系不穩(wěn)定的重要原因之一。
第一，一對一討價還價的財政包干體制缺乏必要的公開性。1980－1993年間，中央與省政府的財政分配關(guān)系同時并存多種體制形式。不同體制形式對地方財政收入的增長彈性不一致，體制形式的選擇也存在機會不均等，以及信息不對稱和決策不透明等因素，都導(dǎo)致財力分配不合理。更重要的是財政體制的決策程序采用一對一談判方式，中央政府對地方的財政收支行為也缺乏監(jiān)督和控制手段。
第二，基數(shù)核定方法不科學(xué)。基數(shù)核定指每一次體制調(diào)整都用地方政府以往的既得財力為基數(shù)。由于不同的財政體制形式對既得利益的形成作用程度存在差別，因此既得利益并非公正。同時，在稅法相對統(tǒng)一，稅收征管權(quán)力相對集中的背景下，經(jīng)濟發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模，因此，既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。
第三，注重既得利益導(dǎo)致財政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財政體制改革的主線，使政府間財政分配關(guān)系始終圍繞財力的切割、財權(quán)的集散而展開，較少考慮橫向財政分配關(guān)系，沒有完整的橫向財政調(diào)節(jié)機制，調(diào)節(jié)地區(qū)間不平等和實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的功能沒有成為體制設(shè)計的政策目標。
第四，財力分散，中央政府缺乏必要的宏觀調(diào)節(jié)能力。財政包干體制包死了上交中央的數(shù)額，導(dǎo)致中央財政在新增收入中的份額逐步下降，宏觀調(diào)控能力弱化。同時財政包干體制還對產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)，地方政府受利益驅(qū)動支持高稅率產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致長線更長、短線瓶頸制約更明顯、地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。
3.分稅制財政體制改（未完，下一頁）
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