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農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果――以安徽省為例
（作者未知） 2009/4/23
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農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入實際上是由這樣三個部分組成：一是財政收入部分，這部分以農(nóng)業(yè)四稅為主體，除此以外還有行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個人所得稅等；三是國稅收入（增值稅）留存部分。以下是筆者調(diào)查的三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入結(jié)構(gòu)（表1），它基本反映了農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的大致狀況：
表1 2001年安徽省三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結(jié)構(gòu)情況（萬元）
S鎮(zhèn) G鄉(xiāng) T鎮(zhèn)
1、財政稅收 44.6 103.9 33.6
其中：農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅 39.8 100.3 21.0
2、地稅收入 52.6 20.0 144.9
3、國稅收入 37.0（其中3/4上交） 20.0（其中3/4上交） 36.6（其中3/4上交）
注：S鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)型山區(qū)鎮(zhèn)，人均土地只有0.4畝；G鄉(xiāng)是農(nóng)業(yè)型畈區(qū)鄉(xiāng)，人均土地約1畝；T鎮(zhèn)地處旅游區(qū)，雖然人均土地不足0.4畝，但是其旅游服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)，鎮(zhèn)財政收入的支柱是地方工商稅收。
資料來源：2002年4月24日、5月16-18日田野調(diào)查
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)范化的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支結(jié)構(gòu)也被模式化了。換言之，在堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的疏漏的同時，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政套上“緊箍圈”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增收空間非常有限，尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上沒有任何合法性增收途徑可言――有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村稅費改革中為了使財政收入不留太大缺口，又不能冒違背政策之險將農(nóng)業(yè)稅率調(diào)到上限7%以上，只得在農(nóng)業(yè)稅應(yīng)稅土地面積和常產(chǎn)上做文章（個別山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常產(chǎn)竟然調(diào)到700公斤以上），即便如此亦是非常有限的――僅農(nóng)業(yè)稅而言，一旦按照新的稅率調(diào)整以后，幾乎是一成不變的了。而地稅和國稅收入，在短期內(nèi)也不可能有太大的變動。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將面臨巨大的收支平衡壓力。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口：個案分析
農(nóng)村稅費改革以后（2000年），安徽省農(nóng)業(yè)兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）及附加是37.61億元，比改革前49.25億元（包括改革前的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中的公益金、管理費）減少11.64億元，再加上被取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資5.26，全省鄉(xiāng)村兩級政策內(nèi)減少財力就達(dá)16.90億元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收13.96億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入75.46萬元（可參考表2）。
表2 S鎮(zhèn)農(nóng)村稅費改革前后收入政策性增減因素對比情況（萬元）
改革前（1997年） 改革后（2000年） 政策性增減收入
農(nóng)業(yè)稅 25.82 36.79 +10.97
鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌（含教育集資） 49.03 ― -49.03
屠宰稅 5.96 ― -5.96
合計 80.81 36.79 -44.02
注：S鎮(zhèn)地處皖西南，在農(nóng)村稅費改革之前農(nóng)民負(fù)擔(dān)就相對較輕，因此政策性增減幅度低于全省平均水平。
雖然目前的轉(zhuǎn)移支付填補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)85%的政策內(nèi)減收，但是，在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除了政策內(nèi)的收入以外，還有政策外的收入（即“制度外收入”或“非規(guī)范收入”）。政策外收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重在不同的地區(qū)是不一樣的，總體而言，安徽省北部地區(qū)政策外收入較高，南部地區(qū)較低（從S鎮(zhèn)財政政策內(nèi)減收與全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減收差距可以反映出來）。農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的政策外收入，因此，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際減少收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于75.46萬元。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農(nóng)村稅費改革之前就難保收支平衡，其收支缺口主要依賴“非規(guī)范收入”（制度外收入）彌補。現(xiàn)在農(nóng)村稅費改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內(nèi)的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政勢必留下較大的資金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪縣祁集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅正稅收入343萬元，地稅和國稅收入20萬元，合計財政收入363萬元，而支出人員工資409萬元，民政優(yōu)撫30萬元，計劃生育23萬元，工作經(jīng)費40萬元，至少需要360萬元，收支相差132萬元 。皖中定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)改革前總收入307萬元（其中政策性收入266萬元），改革后只有162萬元，減少收入145萬元（其中政策內(nèi)減收104萬元），減幅達(dá)47.23%。2000年該鎮(zhèn)財政收支缺口大約是30萬元 。又如皖南的G鄉(xiāng)，改革前（1998年）農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅收入65.3萬元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌67.1萬元，國稅收入22萬元，地稅收入（含工商營業(yè)稅、企業(yè)資源稅、屠宰稅和外出務(wù)工經(jīng)商所得稅等）59萬元，實際可用財力為196.9萬元，改革后（2001年）農(nóng)業(yè)稅99萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1.3萬元，土地有償收入2.5萬元，企業(yè)管理費1萬元，其他收入0.2萬元，國稅收入20萬元，地稅收入20萬元，實際可用收入128.9萬元，減（未完，下一頁）
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