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農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果――以安徽省為例
（作者未知） 2009/4/23
（接上頁(yè)）少收入68萬(wàn)元，加上轉(zhuǎn)移支付和結(jié)算等收入，2001年該鄉(xiāng)實(shí)際財(cái)政赤字30萬(wàn)元。 ;
另外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)債問(wèn)題。據(jù)安徽省財(cái)政部門(mén)的調(diào)查，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政負(fù)債平均達(dá)300多萬(wàn)元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債的絕大部分是前幾年農(nóng)村基礎(chǔ)教育達(dá)標(biāo)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引起的。盡管這些債務(wù)是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的，但是，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預(yù)算管理的規(guī)范化的剛性約束，這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題就沒(méi)有消解的希望，原本失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，背負(fù)著如此沉重的債務(wù)重?fù)?dān)，啟能支撐多久？！
三、鄉(xiāng)村公共品、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的合法性問(wèn)題
農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這場(chǎng)改革的矛頭似乎主要對(duì)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因?yàn)樵谝话闳搜壑�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“罪魁禍?zhǔn)住�，�?guó)家的政策始終是好的，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按國(guó)家的政策行事，就不存在所謂的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。實(shí)際的情形好象也是如此，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策之外添列了不少農(nóng)民負(fù)擔(dān)的名目，并且是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接到農(nóng)戶家里強(qiáng)行征收，由此造成的干群沖突也集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是農(nóng)民上訪、控告的主要對(duì)象。日益惡化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題和逐漸升級(jí)的鄉(xiāng)村干群沖突，不但影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，而且還危及農(nóng)村基層政權(quán)的合法性和國(guó)家的統(tǒng)治權(quán)威。
農(nóng)村稅費(fèi)改革的深層目的，就是重建國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)的合法性基礎(chǔ)和統(tǒng)治權(quán)威。因而，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，與其說(shuō)農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，毋寧說(shuō)是國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)基層政權(quán)重建（state re-building）的一種嘗試和努力（能否取得實(shí)際的效果，后文將繼續(xù)討論）。這種努力，主要是通過(guò)這樣兩個(gè)途徑達(dá)成的：一是取消一些不合理收費(fèi)項(xiàng)目，將另一些收費(fèi)項(xiàng)目并入農(nóng)業(yè)稅收中合并征收，從而將農(nóng)民負(fù)擔(dān)降低并控制（或固定）在某一可以接受的范圍之內(nèi)，農(nóng)民由于獲得實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益（實(shí)惠）對(duì)“國(guó)家”增進(jìn)了信任和擁護(hù)；二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的非預(yù)算收入，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支納入預(yù)算管理。在隨后的改革中，又將鄉(xiāng)村教師的工資收歸縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“零戶統(tǒng)管”。這些措施的良苦用心顯而易見(jiàn)，說(shuō)白了就是規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，以免他們向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派。
總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為眾矢之的，不但農(nóng)民對(duì)他憤懣，“國(guó)家”也不信任他。甚至，在個(gè)別地方（如陜西省 ）還撤銷(xiāo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府腐敗的溫床；不少學(xué)者也主張?zhí)摶虺蜂N(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán) 。在他們認(rèn)為，撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、虛化（或撤銷(xiāo)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不但可以從根本上治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題（他們認(rèn)為農(nóng)村稅費(fèi)改革只是短期的治標(biāo)之舉），而且還可以漸臻理想的鄉(xiāng)村自治之境。
固然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題上負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但是，如果進(jìn)一步從財(cái)稅體制、縣鄉(xiāng)政權(quán)的結(jié)構(gòu)關(guān)系等制度層面進(jìn)行分析，實(shí)際的情形并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有不得已的苦衷。
首先，從財(cái)政上而言，縣鄉(xiāng)之間始終是一種事實(shí)上的“財(cái)政承包體制” 。這種承包制由于“游戲規(guī)則”的制定權(quán)掌握在上級(jí)政府手中，下級(jí)政府始終處在被動(dòng)、服從的不平等地位，因此，它始終是有利于上級(jí)政府，以保證上級(jí)政府收支為基本前提。其結(jié)果是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政高比例的收入上解和返還補(bǔ)貼”，缺乏財(cái)政自主權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在巨大的支出壓力下，不得不在制度外“另辟蹊徑”謀求資金收入。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)或地處城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些制度外收入可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)剩余或土地收益中獲得；而在廣大以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些收入就只能在農(nóng)民頭上直接征收，這樣就必然形成“一稅輕，二稅重，三稅四稅無(wú)底洞”的現(xiàn)象。
1994年實(shí)行的“分稅制”改革，又在某種程度上加劇了縣鄉(xiāng)之間財(cái)政承包體制的偏重傾向。鮑爾認(rèn)為：“中國(guó)的分稅制財(cái)政體制，實(shí)際上是一個(gè)把國(guó)家流轉(zhuǎn)類(lèi)稅收和對(duì)利潤(rùn)所征稅收在中央、省和省以下地方政府之間分享，再輔之以各級(jí)政府自上而下有條件的專(zhuān)項(xiàng)撥款的體制。最終進(jìn)入地方政府預(yù)算的地方稅收收入取決于中央確定的稅基、稅率、稅收征管、地方政府的收入任務(wù)和收入分享公式�！� 盡管這種稅制改革的初衷主要是調(diào)整和規(guī)范中央和地方的財(cái)政稅收關(guān)系，扭轉(zhuǎn)過(guò)去中央財(cái)政收入偏低的局面，加強(qiáng)中央政府的整體調(diào)控能力（包括對(duì)地方政府的控制能力） ，但是，這種做法卻被地方各級(jí)政府自上而下所廣泛效仿，其結(jié)果必然是財(cái)力自下而上逐級(jí)向上集中。更糟糕的卻是，分稅制改革僅僅停留在稅收和財(cái)政層面上，沒(méi)有適時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的政治分權(quán)改革（即在各級(jí)政府間合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)），以至最終形成財(cái)力日益向上集中，事權(quán)卻逐級(jí)下移的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級(jí)政府，所謂“上面千條線，下面一根針”，事無(wú)巨細(xì)最終都會(huì)落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。由此不難理解，為什么到了90年代中后期農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題愈演愈烈，鄉(xiāng)村干群沖突幾乎達(dá)到白熱化的程度。 <（未完，下一頁(yè)）
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