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農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果――以安徽省為例
（作者未知） 2009/4/23
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而且，這種偏重的財(cái)稅體制是與縣鄉(xiāng)之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等耦合在一起的，從而在體制上進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣的談判能力，以至上級(jí)政府可以憑借自身的優(yōu)勢(shì)地位和絕對(duì)的政治權(quán)力隨意平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資源。結(jié)果往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收不能多得，減收卻依然保持較高的上繳基數(shù)不變。由于體制內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主性（或獨(dú)立性）闕如，嚴(yán)重束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的正常建設(shè)和健康發(fā)展，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)[脫制度內(nèi)財(cái)政的規(guī)范（和非規(guī)范）的束縛而另辟財(cái)源，從而激勵(lì)并加劇了他對(duì)制度外財(cái)政的倚賴(lài)，最終形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財(cái)政與制度外財(cái)政畸輕畸重的異常結(jié)構(gòu)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)制度外財(cái)政的倚賴(lài)，必然轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。
但是，也應(yīng)當(dāng)客觀地看到，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政在鄉(xiāng)村公共品產(chǎn)出（public output）方面發(fā)揮著積極的作用，甚至直接參與到鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去（如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等），具有鮮明的建設(shè)性特征（這一點(diǎn)不應(yīng)忽視）。在鄉(xiāng)村公共品的供給上，最突出的莫過(guò)于鄉(xiāng)村中小學(xué)校的改造和鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。一般地，鄉(xiāng)村教育支出約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共支出的50-70%。鄉(xiāng)村教育不僅對(duì)受教育者個(gè)人、家庭、社區(qū)有好處，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展都有裨益 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也具有溢出效益，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，這些公共品和準(zhǔn)公共品（quasi-public good）生產(chǎn)投資應(yīng)該按其實(shí)際的受益情況由中央和地方各級(jí)政府分別承擔(dān)。然而，在過(guò)去這些投資幾乎完全或絕大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。除此以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔(dān)了許多本該由中央政府和上級(jí)政府承擔(dān)的部分事務(wù)，如民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計(jì)劃生育和部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出等。民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫是為了增強(qiáng)國(guó)防，屬于全國(guó)性公共物品，而計(jì)劃生育也是國(guó)家的根本國(guó)策，并不反映農(nóng)民的偏好。 然而，實(shí)際的情形往往卻是“上級(jí)政府請(qǐng)客，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出錢(qián)”。誠(chéng)如樊綱所言，“所謂‘非規(guī)范收入’，其實(shí)正是這樣一種在舊的財(cái)政體制已經(jīng)不再適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)條件和新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的情況下，人們自發(fā)地解決公共物品供給不足問(wèn)題的一種處于‘草創(chuàng)’階段的體制創(chuàng)新” 。
從整體上而言，之所以會(huì)形成這種現(xiàn)象，還與我國(guó)的“二元財(cái)政結(jié)構(gòu)”不無(wú)關(guān)系。國(guó)家不但包攬了城市的所有公共品和準(zhǔn)公共品生產(chǎn)（和供給），甚至還將城市居民的個(gè)人福利（如住房、養(yǎng)老和失業(yè)等）囊括其內(nèi)；但是，對(duì)農(nóng)村的公共品生產(chǎn)卻較少投資，即便是屬于全國(guó)性的公共品，也由農(nóng)民負(fù)擔(dān)（除了直接的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)外，還有工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”形成的間接負(fù)擔(dān)），從而形成了不平等的城鄉(xiāng)二元的財(cái)政結(jié)構(gòu) 。在這種二元財(cái)政結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村基層政府為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村的公共品，就不得不在體制外尋找途徑。
這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上處在進(jìn)退維谷的兩難境地：為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品，就不得不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；如果不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就不能生產(chǎn)、供給基本的鄉(xiāng)村公共品，滿足廣大鄉(xiāng)村人民日益增長(zhǎng)的公共需求。在兩難之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著雙重的合法性挑戰(zhàn)：一方面，如果不能滿足鄉(xiāng)村人民基本的公共需求，生產(chǎn)和供給最起碼的鄉(xiāng)村公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在價(jià)值就被置疑；另一方面，如果為了生產(chǎn)和供給基本的鄉(xiāng)村公共品而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)超出了農(nóng)民接受的界限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性同樣會(huì)大打折扣。農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是同時(shí)卻又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了另一種合法性危機(jī)之中，由于他受財(cái)力所限和規(guī)范化財(cái)政的剛性束縛，他不可能有效生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品而滿足鄉(xiāng)村人民日益增長(zhǎng)的公共需要。令人憂慮的是，至今為止人們似乎還沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到這種合法性危機(jī)正在悄然來(lái)臨；事實(shí)上，也難以預(yù)料這種合法性危機(jī)對(duì)于整個(gè)基層政治權(quán)威的沖擊將會(huì)造成怎樣的惡劣后果！
四、依附性、官僚化與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展
農(nóng)村稅費(fèi)改革另一個(gè)不為人知的后果，將是進(jìn)一步加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)政權(quán)乃至國(guó)家（state）的依附性。
事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎從來(lái)都不是一級(jí)完備（或完全）的政權(quán)組織：一是條塊分割的管理體制嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能。誠(chéng)如一些人所指出的那樣，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名為一級(jí)政權(quán)，實(shí)際上是一個(gè)空架子，根本無(wú)法領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)，缺乏應(yīng)有的權(quán)威、效能和社會(huì)凝聚力�！ㄟ^(guò)（縣級(jí)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的）分支機(jī)構(gòu)，瓜分和肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，侵奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的自主權(quán)，使憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分政權(quán)化為烏有” 。二是自主性闕如的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際“作為”。如前所述，在偏重的財(cái)政承包體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際上依附于縣財(cái)政，它并非責(zé)權(quán)統(tǒng)一的一級(jí)實(shí)體財(cái)政。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般都是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政組織名義上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但其人事權(quán)和主要業(yè)務(wù)則由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)掌握。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏應(yīng)有的人事權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事考核、政績(jī)?cè)u(píng)定、職務(wù)升遷等基本上掌握在上級(jí)組織部門(mén)手中。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政（未完，下一頁(yè)）
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