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農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果――以安徽省為例
（作者未知） 2009/4/23
（接上頁）府的行政執(zhí)法權(quán)（如公安、司法、計(jì)劃生育執(zhí)法權(quán)等）大多也是直接或間接掌控在上級(jí)政府有關(guān)職能部門手中。通過這些體制性設(shè)計(jì)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為縣政府的附庸或事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)。
農(nóng)村稅費(fèi)改革則會(huì)進(jìn)一步剝奪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于存在制度外財(cái)政，至少具有體制外的部分自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政的存在及其擴(kuò)張，實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性要求的一種異態(tài)反映。農(nóng)村稅費(fèi)改革的一項(xiàng)基本內(nèi)容就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外財(cái)政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政納入規(guī)范化和制度化管理之中，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制外的部分自主性也將完全喪失。
正如本文首先所闡述的，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響是雙重的，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的規(guī)范化，另一方面則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨嚴(yán)重的收支缺口和債務(wù)壓力。在規(guī)范化財(cái)政的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了緩解自身的財(cái)政壓力，就只能仰賴國家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和上級(jí)財(cái)政的資金支持，從而加重了他對(duì)上級(jí)政府乃至國家的依賴性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)國家依附性的累積，將對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村政治社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響，并導(dǎo)致一系列后果。
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將會(huì)進(jìn)一步“官僚化”（bureaucratization）。“官僚化”是國家基層政權(quán)建設(shè)（state making）的一部分。近代以來，各種國家政權(quán)都試圖在縣以下設(shè)立各種正式和非正式的政權(quán)組織，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透和控制，但是，其中不少嘗試和努力都因?yàn)楦鞣N各樣的原因而沒有取得預(yù)想的成效。即使在高度集權(quán)的人民公社體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也未完全實(shí)現(xiàn)“官僚化”，以至國家不得不通過諸如“三反”、“四清”等經(jīng)常性政治運(yùn)動(dòng)來清除“異己”分子 ，確保國家意志在農(nóng)村基層的順暢貫徹。這種沒有任何政治自由和公民權(quán)的基層政治制度最后終于被歷史所拋棄。隨之而來的是，以村民自治為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村基層政治民主的擴(kuò)大和發(fā)展。農(nóng)村稅費(fèi)改革通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理，以及國家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付制度的建立和加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將被完全納入國家財(cái)政預(yù)算管理體系之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勢必因此而整合到國家的政治體系之中，成為國家機(jī)器的一個(gè)組成“元件”。
或許有人會(huì)說：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是一級(jí)國家政權(quán)組織，理所當(dāng)然是國家機(jī)器的一個(gè)組成部分。然而實(shí)際的情形卻不盡然：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部絕大部分都出身農(nóng)村，他們的父輩、親人都是農(nóng)民，其中還有不少干部是土生土長的，無論在情感上還是在實(shí)際的交往中，他們都與農(nóng)民結(jié)成了紛繁復(fù)雜的關(guān)系，因而他們與其上的各級(jí)政府的“官僚”并不相同――他們往往會(huì)考慮農(nóng)民的切身利益，或保留、或變通、或阻撓執(zhí)行國家的某些政策、法令。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上的任何政權(quán)組織都不同，他直接面對(duì)鄉(xiāng)村人民而治。這種面對(duì)面（face to face）的治理形式，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須擺脫衙門式的官僚作風(fēng)（以及正式而嚴(yán)格的等級(jí)制度），保持較高的親民性。換言之，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣鄉(xiāng)村基層組織的合法性權(quán)威，必須建構(gòu)在鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”（culture nexus of power）之上。誠如杜贊奇所言，“在組織結(jié)構(gòu)方面，文化網(wǎng)絡(luò)是地方社會(huì)中獲取權(quán)威和其他利益的源泉，也正是在文化網(wǎng)絡(luò)中，各種政治因素相互競爭，領(lǐng)導(dǎo)體系得以形成”。鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)“不只是角逐權(quán)力的場所，也不只是接近各種資本的工具，它還是正統(tǒng)和權(quán)威產(chǎn)生、表現(xiàn)及再生的發(fā)源地” 。正是基于這些原?潁繒蛘詈檬槍乙庵競兔褚獾慕岷銜鎩Ｋ仁槍疑柙諳绱逕緇嶙罨愕惱ㄗ櫓�，同时淤|(zhì)竅绱逕縝衛(wèi)淼鬧魈宓ノ�，代表乡村人民进袃磿炓中l(wèi)懟Ｕ餼鴕笏匭刖哂幸歡ǖ淖災(zāi)饜浴?nbsp;
農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性的不斷喪失，對(duì)上級(jí)政府（和國家）的依附性積累，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將極有可能完全納入國家的官僚體系之中，其結(jié)果將不難想象：一是“國家”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的擠壓，必然阻遏鄉(xiāng)村社會(huì)自治式民主的進(jìn)一步擴(kuò)張和發(fā)展。二是國家與基層民眾之間缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機(jī)制），二者之間不可避免的矛盾或沖突將會(huì)處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此的矛盾或沖突。然而，此前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在一定意義上扮演著介于國家與基層民眾之間的一種“中介”角色，對(duì)于緩解、調(diào)節(jié)國家與基層民眾的關(guān)系起著不可替代的作用（也正因?yàn)槿绱�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)候就成為一種必要的“犧牲品”――基層民眾將他們的不滿撒在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上，而國家則可以置身事外，處于一種超然的地位上）。三是增加國家的統(tǒng)治成本。農(nóng)村稅費(fèi)改革切除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外財(cái)政，國家就必須加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力度 ，加重國家在農(nóng)村基層的統(tǒng)治成本。然而，國家的財(cái)政能力畢竟有限，如果國家的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的缺口和從根本上化解鄉(xiāng)村債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就不得不再次在體制外尋求收入來源，如此一來，農(nóng)村稅費(fèi)改革就會(huì)功虧一簣，而不幸被人言中，重蹈歷史上歷次稅費(fèi)改革之覆轍。或者，國家以正式的（未完，下一頁）
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