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重建我國(guó)金融監(jiān)管體制的探討
（作者未知） 2009/4/28
（接上頁(yè)）銀行金融機(jī)構(gòu)界限模糊的發(fā)展需要。日本也擬將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來,設(shè)立單獨(dú)的“金融監(jiān)督廳”,對(duì)金融業(yè)實(shí)施統(tǒng)一的全面的管理,從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政與金融監(jiān)管的徹底分離。美國(guó)的金融監(jiān)管是以機(jī)構(gòu)重疊而聞名于世的,其中央和地方兩級(jí)均有對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán);同時(shí)各級(jí)又有若干個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同來完成監(jiān)管任務(wù)。這種模式兼顧了地方利益,使之可實(shí)施結(jié)合地方具體情況的監(jiān)管政策,并可減少監(jiān)管的空隙。但多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)的并存,也使美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有多種監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的處理方式,在一定程度上影響了監(jiān)管的效力;同時(shí)機(jī)構(gòu)的重疊,使重復(fù)勞動(dòng)增加。因此,從20世紀(jì)80年代起,簡(jiǎn)化或集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的呼聲一直很高,雖然多頭監(jiān)管的模式至今仍然保留并運(yùn)作著,但在各界提出的改革議案中,傾向于把各監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來建立一個(gè)統(tǒng)一的聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)占有絕對(duì)多數(shù)。
金融監(jiān)管趨于集中統(tǒng)一的這種潮流,將給過去傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式賦予新的內(nèi)容。在這種趨勢(shì)下,將會(huì)使中央銀行越來越集中執(zhí)行貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者的職能,而逐步放棄對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管的職能;在對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管方面,也將會(huì)通過一個(gè)專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)施全面統(tǒng)一的金融監(jiān)管,而不再是過去那種銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的分業(yè)監(jiān)管。尤其是在金融自由化、金融監(jiān)管國(guó)際化的潮流越來越影響各國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融狀況的條件下,這種趨勢(shì)將快速蔓延。
二
改革開放以來,隨著我國(guó)金融業(yè)的迅速發(fā)展,呈現(xiàn)出金融機(jī)構(gòu)多元化、金融工具和金融業(yè)務(wù)多樣化的局面。為了適應(yīng)這種局面,中國(guó)人民銀行于1982年設(shè)立了金融機(jī)構(gòu)管理司,負(fù)責(zé)研究金融機(jī)構(gòu)改革,制訂金融機(jī)構(gòu)管理辦法,審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置和撤并等。后來又從該司中分設(shè)出條法司、非銀行機(jī)構(gòu)司和保險(xiǎn)司,原金融機(jī)構(gòu)管理司改稱銀行司;另外,還成立了外資金融機(jī)構(gòu)管理司。1986年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》中,突出了中國(guó)人民銀行的金融監(jiān)管職責(zé)。1995年頒布的《中國(guó)人民銀行法》首次以國(guó)家法律的形式賦予中國(guó)人民銀行金融監(jiān)管的職權(quán)。
為了加強(qiáng)國(guó)家對(duì)證券、期貨市場(chǎng)的監(jiān)管,1992年成立了國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)及其監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)--中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì),1998年3月撤銷了國(guó)務(wù)院證券委員會(huì),其職能由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)行使。根據(jù)1998年7月23日證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制改革方案,證券監(jiān)督管理委員會(huì)為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位,是全國(guó)證券、期貨市場(chǎng)的主管機(jī)關(guān),依照法律法規(guī)對(duì)全國(guó)證券、期貨業(yè)進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。隨著我國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的增多及保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展,1998年11月又專設(shè)了中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),專門負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。
伴隨上述金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其運(yùn)作,我國(guó)的金融監(jiān)管取得了一定的成效。金融法制建設(shè)取得了積極進(jìn)展,金融監(jiān)管已向法制化邁進(jìn);金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)稽核檢查進(jìn)一步加強(qiáng),金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)正在逐步走向規(guī)范化;金融監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作正在趨于完善,金融秩序大大好轉(zhuǎn);制定和實(shí)施了資產(chǎn)負(fù)債比例管理制度及其相應(yīng)的指標(biāo)體系和考核辦法,金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。但是,由于種種歷史原因及其中國(guó)金融業(yè)本身的局限性,在我國(guó)的金融監(jiān)管中仍然存在著許多問題。這些問題集中表現(xiàn)為:
1.金融監(jiān)管目標(biāo)不夠明確。金融監(jiān)管作為一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府管制行為,必須有明確的監(jiān)管目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家中,金融監(jiān)管目標(biāo)與中央銀行貨幣政策目標(biāo)是不同的。中央銀行貨幣政策目標(biāo)是一種宏觀目標(biāo),是借助貨幣政策工具迅速調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量,以保持貨幣穩(wěn)定。而金融監(jiān)管的目標(biāo)則是一個(gè)較為具體的目標(biāo),它突出強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。然而,我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管目標(biāo)并沒有突出保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融體系的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。1986年1月頒布的《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》首次用法律的形式確定了金融監(jiān)管的目標(biāo)。該條例規(guī)定:中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu),都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家的金融方針政策;其金融業(yè)務(wù)活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定貨幣和提高經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)。這一監(jiān)管目標(biāo)的核心就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定貨幣服務(wù)。1994年8月中國(guó)人民銀行頒布的《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》中,明確指出金融監(jiān)管的目標(biāo)是:維護(hù)金融秩序穩(wěn)定,規(guī)范金融機(jī)構(gòu)管理,保障社會(huì)公眾的合法權(quán)益。1995年5月頒布的《商業(yè)銀行法》中,又提出了“保護(hù)商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益,規(guī)范商業(yè)銀行的行為,提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量,加強(qiáng)監(jiān)督管理,保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運(yùn)行,維護(hù)金融秩序,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的監(jiān)管目標(biāo)。由此可見,我國(guó)的金融監(jiān)管目標(biāo)具有多重性和綜合性的特征。金融監(jiān)管既要保障國(guó)家貨幣政策和宏觀調(diào)控措施的有效實(shí)施,又要承擔(dān)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)存款人利益,保障平等競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益,維護(hù)整個(gè)金融體系的安全與穩(wěn)定,促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的任務(wù);既要保障商業(yè)銀行穩(wěn)健運(yùn)行,又要促進(jìn)經(jīng)（未完，下一頁(yè)）
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