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重建我國(guó)金融監(jiān)管體制的探討
（作者未知） 2009/4/28
（接上頁）布的《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》首次用法律的形式確定了金融監(jiān)管的目標(biāo)。該條例規(guī)定:中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu),都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家的金融方針政策;其金融業(yè)務(wù)活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定貨幣和提高經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)。這一監(jiān)管目標(biāo)的核心就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定貨幣服務(wù)。1994年8月中國(guó)人民銀行頒布的《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》中,明確指出金融監(jiān)管的目標(biāo)是:維護(hù)金融秩序穩(wěn)定,規(guī)范金融機(jī)構(gòu)管理,保障社會(huì)公眾的合法權(quán)益。1995年5月頒布的《商業(yè)銀行法》中,又提出了“保護(hù)商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益,規(guī)范商業(yè)銀行的行為,提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量,加強(qiáng)監(jiān)督管理,保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運(yùn)行,維護(hù)金融秩序,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的監(jiān)管目標(biāo)。由此可見,我國(guó)的金融監(jiān)管目標(biāo)具有多重性和綜合性的特征。金融監(jiān)管既要保障國(guó)家貨幣政策和宏觀調(diào)控措施的有效實(shí)施,又要承擔(dān)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)存款人利益,保障平等競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益,維護(hù)整個(gè)金融體系的安全與穩(wěn)定,促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的任務(wù);既要保障商業(yè)銀行穩(wěn)健運(yùn)行,又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;既要保護(hù)存款人的合法權(quán)益,又要保障商業(yè)銀行的合法利益。簡(jiǎn)言之,金融監(jiān)管的目標(biāo)就是通過監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng),以確保國(guó)家各項(xiàng)金融政策的貫徹實(shí)施。這實(shí)際上是將金融監(jiān)管目標(biāo)與貨幣政策目標(biāo)等同看待,是強(qiáng)化了貨幣政策目標(biāo),弱化了金融監(jiān)管目標(biāo),從而也就制約了金融監(jiān)管的功效。
2.金融監(jiān)管獨(dú)立性不夠。根據(jù)巴塞爾委員會(huì)于1997年 9月公布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》的規(guī)定:促進(jìn)有效銀行監(jiān)管,必須具備穩(wěn)健且可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,完善的公共金融基礎(chǔ)設(shè)施,有效的市場(chǎng)約束,高效率解決銀行問題的程序以及提供適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)性保護(hù)機(jī)制等基本條件。但更為重要的是,在一個(gè)有效的銀行監(jiān)管體系下,參與銀行監(jiān)管的各個(gè)機(jī)構(gòu)要有明確的責(zé)任和目標(biāo),并應(yīng)享有操作上的自主權(quán)和充分的資源。但從我國(guó)目前作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體的中國(guó)人民銀行來說,雖然其相對(duì)獨(dú)立性比過去有較大提高,但總的來講仍然屬于獨(dú)立性較弱的中央銀行。中國(guó)人民銀行作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)之一,不論在名義上還是在實(shí)際上,在制訂和執(zhí)行政策、履行其職責(zé)時(shí),都比較多地服從政府甚至財(cái)政部的指令。尤其是中國(guó)人民銀行各分支行作為總行的派出機(jī)構(gòu),理應(yīng)具有“超脫性”和“工作上的自主權(quán)”,但監(jiān)管實(shí)踐中卻很難不受到地方政府的制約。由于地方利益的驅(qū)動(dòng),當(dāng)中國(guó)人民銀行各分支機(jī)構(gòu)實(shí)施金融監(jiān)管觸動(dòng)地方政府的利益時(shí),地方政府往往對(duì)監(jiān)管施加壓力,從而弱化了監(jiān)管作用。此外,中央銀行集制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管于一身,也使金融監(jiān)管絕對(duì)地服從于貨幣政策目標(biāo),從而削弱了金融監(jiān)管的相對(duì)獨(dú)立性。
3.金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性差。從我國(guó)目前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看,基本上屬于分業(yè)監(jiān)管模式,中國(guó)人民銀行、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)這三個(gè)部門共同承擔(dān)金融業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。但是,這些部門的職能缺乏嚴(yán)格、科學(xué)的界定,相互間缺乏一種協(xié)調(diào)機(jī)制,常�；ハ酄恐啤６以谶@種分業(yè)監(jiān)管模式中,中國(guó)人民銀行處于核心的地位。這就是說,中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)雖然負(fù)責(zé)對(duì)證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管,但是它們也必須與中國(guó)人民銀行的金融監(jiān)管保持一致,尤其是在意見不一致時(shí),要服從中國(guó)人民銀行的意向。這不僅使這兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管的能力弱化,更為重要的是當(dāng)這兩個(gè)行業(yè)出現(xiàn)問題時(shí),沒有明確的責(zé)任承擔(dān)者,也沒有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管實(shí)施者。此外,中國(guó)人民銀行內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)仍然是按照計(jì)劃、行政命令并輔之以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰形式表現(xiàn)出來。目前,雖然基本金融法律已經(jīng)出臺(tái),但與實(shí)際工作的要求還相差甚遠(yuǎn),再加上沒有具體的實(shí)施細(xì)則,監(jiān)管工作還難以做到有法可依和違法必究,大大影響了金融監(jiān)管的權(quán)威性。從金融監(jiān)管方式來看,我國(guó)的金融監(jiān)管主要是外部監(jiān)管;由于受到自我約束、自我管理機(jī)制不健全的影響,自我監(jiān)管能力極低;金融同業(yè)公會(huì)等行業(yè)自律性組織在我國(guó)也極為少見;會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查也是少之又少,并且也發(fā)揮不了什么作用。從金融監(jiān)管內(nèi)容來看,我國(guó)金融監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管幾乎是空白,中央銀行的主要監(jiān)管部門相當(dāng)大一部分精力是放在機(jī)構(gòu)審批和業(yè)務(wù)審批上,對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常營(yíng)運(yùn)活動(dòng)監(jiān)管較少,金融檢查和稽核也常常忙于完成上級(jí)布置的任務(wù),所起作用相當(dāng)有限。從金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來看,對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)的檢查和評(píng)價(jià)以及風(fēng)險(xiǎn)管理等都沒有一套全國(guó)統(tǒng)一的具體的量化標(biāo)準(zhǔn),衡量金融機(jī)構(gòu)行為的客觀標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法都不明確,監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)隨意性很強(qiáng)。
三
面對(duì)我國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織成員后金融業(yè)進(jìn)一步開放的局面,面對(duì)世界金融集中統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢(shì),結(jié)合我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀,筆者以為,必須盡快重建我國(guó)金融監(jiān)管體制。為此,特提出以下建議:
1.順應(yīng)國(guó)際潮流,實(shí)（未完，下一頁）
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