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當(dāng)前國庫資金集中支付模式存在的問題與建議
（作者未知） 2009/5/3
為配合國務(wù)院組織推動的財政集中收付制度改革，人民銀行參與設(shè)計并組織實施了國庫資金集中支付模式。但該模式下的“先付后收”的國庫資金支撥清算方式與“銀行不墊款”的支付清算原則存在沖突，不能得到集中支付代理銀行配合，導(dǎo)致國庫資金支付清算渠道不暢。建議引入國庫支票，實現(xiàn)真正意義上的國庫資金集中支付。
一、當(dāng)前的國庫資金集中支付模式
財政選擇集中支付代理銀行，在代理行開立財政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶。在此基礎(chǔ)上，國庫資金集中支付分為兩種情況：
一是直接支付。即由預(yù)算單位按批準(zhǔn)的部門預(yù)算和用款計劃，向財政部門提出支付申請，財政部門審批后，向集中支付代理行簽發(fā)支付令（支付憑證），并同時向人行國庫發(fā)出支付信息和額度通知。集中支付代理行當(dāng)接受財政簽發(fā)的支付令（支付憑證）后，無條件向收款人付款。
二是授權(quán)支付。由預(yù)算單位向財政部門提交月度用款計劃申請，經(jīng)批準(zhǔn)后，財政部門將預(yù)算單位的月度用款計劃額度通知集中支付代理行，并同時向人行國庫發(fā)出支付信息和額度通知。預(yù)算單位在月度授權(quán)用款限額內(nèi)，自行一次或多次開出支付令（支付憑證），通知財政集中支付代理行向收款人無條件支付。
無論是財政直接支付模式，還是財政授權(quán)支付模式，代理行接到支付令后，根據(jù)與財政部門的《代理協(xié)議》先墊付資金無條件向收款人付款，代理行根據(jù)當(dāng)日代理財政支付情況編制《申請劃款憑證》，通過同城清算向國庫申請劃款，國庫根據(jù)集中支付代理行提交的申請劃款憑證與財政發(fā)出的支付信息和額度通知，審核無誤后，將庫款劃撥到集中支付代理行財政零余額帳戶上，并通知財政部門款項已付，完成國庫資金支付全過程。
二、存在的主要問題
（一）該模式受到代理行會計核算制度限制而無法得到執(zhí)行
根據(jù)“銀行不墊款”的支付清算原則，集中支付代理行自上而下的內(nèi)控制度及會計核算系統(tǒng)不允許對公結(jié)算業(yè)務(wù)實行“先付后收”墊款支付方式在其核算系統(tǒng)中出現(xiàn)，因而在實際運(yùn)作中，國庫資金支付并未按規(guī)定的模式進(jìn)行。實際情況是，財政部門或預(yù)算單位簽發(fā)支付令（支付憑證）提交給集中支付代理行，集中支付代理行無法滿足預(yù)算單位墊款支付給收款人的要求，而是匯總當(dāng)日財政和預(yù)算單位簽發(fā)的支付令（支付憑證）筆數(shù)和金額，編制《申請劃款憑證》，先向國庫清算資金，代理行實收國庫撥款資金后，才支付給收款人或收款單位。這樣導(dǎo)致憑證傳遞環(huán)節(jié)多，資金清算時間長，降低了國庫支付效率。
（二）資金清算行為游離于金融法規(guī)之外，日常監(jiān)督缺位
在以《代理協(xié)議》約束財政與代理行之間的經(jīng)濟(jì)行為的資金支付模式下，代理行不執(zhí)行墊款支付行為，財政部門基于以后單位間的合作和情面，只要不出現(xiàn)資金損失，往往持放任態(tài)度，不予追究。人行國庫對代理行不執(zhí)行墊款支付、延壓財政和預(yù)算單位支付令的行為因缺乏行政執(zhí)法監(jiān)督的依據(jù)也無法處理。
（三）財政資金支配權(quán)的讓與與法規(guī)相悖
《預(yù)算法》笫四十八條、《國家金庫條例》笫四條規(guī)定：各級國庫庫款支配權(quán)，按照財政體制和管理規(guī)定，分別屬于同級財政。集中支付清算模式下，《代理協(xié)議》將庫款支配權(quán)轉(zhuǎn)讓代理行，代理行憑其自己印鑒及制作《申請劃款憑證》支付財政部門開立在人行國庫的賬戶資金，庫款支撥權(quán)的轉(zhuǎn)讓與《預(yù)算法》、《國家金庫條例》不符，與《銀行結(jié)算辦法》的結(jié)算基本原則中“誰的錢由誰支配原則”相悖。
（四）該模式與國庫會計核算要求不符
國庫會計是銀行會計的分支，在辦理銀行業(yè)務(wù)的同時，更多的是辦理財政預(yù)算收支業(yè)務(wù)，這就要求國庫會計憑證要素具有銀行資金清算和預(yù)算收支核算的雙重特性。代理行《申請劃款憑證》欄式的設(shè)計滿足銀行間資金清算特性，卻忽略了庫款支撥預(yù)算會計核算的要求，尤其是在一個財政賬戶中的多筆支出業(yè)務(wù)所涉及到預(yù)算支出的多個科目匯總的《申請劃款憑證》會計實務(wù)中，無法根據(jù)憑證欄式內(nèi)容記載預(yù)算支出科目（類款項目）明細(xì)賬簿。實際做法是，憑《申請劃款憑證》的附件（申請劃款匯總清單）記載預(yù)算支出相關(guān)賬簿。憑證與附件本末倒置使用上的錯位，記賬憑證喪失了記錄經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任的書面證明作用。
（五）資金運(yùn)行時滯催生第二國庫
為解決國庫資金清算在途時間長的問題，基層國庫、財政部門也采用了一些變通違規(guī)的做法，催生出“笫二國庫”：一是允許財政在代理行開立資金賬戶，將國庫資金調(diào)度到財政開立在代理行的賬戶上存放，作為代理行代理國庫支付的周轉(zhuǎn)金。二是默認(rèn)零余額賬戶上存放余額的現(xiàn)實。目前，受清算瓶頸限制（縣級國庫是支付系統(tǒng)的間接參與者）和基層同城定時、定場次清算現(xiàn)狀的限制，在代理行不執(zhí)行墊款支付的前提下，代理行每天營業(yè)終了前實收國庫撥入款項后，把國庫撥入款貸記財政零余額賬戶進(jìn)行自身的會（未完，下一頁）
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