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論新公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)
（作者未知） 2009/7/25
提要：新公共管理是當(dāng)代西方政府改革中出現(xiàn)的政府管理新模式，其主張運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和借鑒私營(yíng)部門(mén)管理來(lái)提升政府績(jī)效。此種新理念主要源自于20世紀(jì)70年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的新發(fā)展，特別是公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。本文旨在通過(guò)對(duì)新公共管理所依托的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的考察，剖析經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)新公共管理理論和實(shí)踐的知識(shí)影響，并進(jìn)一步分析經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于新公共管理研究的意義。
關(guān)鍵詞：新公共管理；公共選擇理論；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)
自20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)，與經(jīng)濟(jì)上的新自由主義思潮和政治上的新保守主義思潮相伴隨，西方公共管理學(xué)界形成了新公共管理思潮。這一思潮對(duì)西方各國(guó)的政府實(shí)踐產(chǎn)生了深刻的影響，掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)，其基本趨勢(shì)是由傳統(tǒng)的韋伯官僚制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為基礎(chǔ)的政府管理新模式。這場(chǎng)政府管理的新實(shí)踐導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共行政理論陷入合法性危機(jī)，促成了新公共管理的興起，其強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)機(jī)制改造政府、以企業(yè)家精神重塑政府。此種政府管理新模式的產(chǎn)生與70年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的新發(fā)展關(guān)系極為密切。經(jīng)濟(jì)學(xué)“為人們抨擊官僚制提供了理論基礎(chǔ)，造成了政府總體規(guī)模的縮減，并為以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共政策設(shè)計(jì)提供了方法論基礎(chǔ)”（休斯，2001，p.78）。本文旨在通過(guò)對(duì)新公共管理所依托的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（主要是公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)）的考察，剖析經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)新公共管理理論和實(shí)踐的知識(shí)影響，試圖揭示兩者之間的理論關(guān)聯(lián)，并進(jìn)一步分析經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于新公共管理研究的意義。
一
新公共管理緣起于西方各國(guó)政府改革的實(shí)踐，尚未形成統(tǒng)一、成熟的理論框架，學(xué)者們對(duì)其還未形成一致的、清楚的看法。盡管如此，人們對(duì)新公共管理的內(nèi)涵特征有一些大致相同的觀(guān)點(diǎn)。新公共管理主張摒棄公共服務(wù)供給中傳統(tǒng)的官僚制獨(dú)占模式，引入各種市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)和激勵(lì)手段，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中顧客導(dǎo)向，注重結(jié)果甚于規(guī)則，以較少的成本實(shí)現(xiàn)一個(gè)高效的回應(yīng)性的政府。拉森(Ranson)和斯圖亞特(Stewart)認(rèn)為新公共管理有以下特征：視人民如顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；擴(kuò)大個(gè)人以及私人部門(mén)的治理范圍；購(gòu)買(mǎi)者的角色須從供給者的角色中分離出來(lái)；契約或半契約配置的增加；由市場(chǎng)來(lái)測(cè)定績(jī)效目標(biāo)；彈性工資（轉(zhuǎn)引自：張成福，2001）。本質(zhì)上，新公共管理鼓勵(lì)政府具有市場(chǎng)傾向，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向的管理，如鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、側(cè)重結(jié)果和績(jī)效、重視消費(fèi)者選擇和強(qiáng)調(diào)效率。
這種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府管理新模式的產(chǎn)生有其特定的社會(huì)背景。二戰(zhàn)后西方國(guó)家政府在凱恩斯政府干預(yù)主義的指導(dǎo)下，推行混合經(jīng)濟(jì)政策和福利國(guó)家政策，廣泛介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)行大量的干預(yù)，提供著越來(lái)越多的公共物品和公共服務(wù)。相對(duì)于傳統(tǒng)的政治角色，政府的經(jīng)濟(jì)角色在戰(zhàn)后得到了充分的發(fā)展，并愈來(lái)愈突出�，F(xiàn)代政府遠(yuǎn)已不是一個(gè)單純的政治組織，而是一個(gè)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生巨大影響的經(jīng)濟(jì)組織。政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包括生產(chǎn)和消費(fèi)兩方面，它以各種形式直接或間接地參與了整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，極大地影響了私人的生產(chǎn)和消費(fèi)（斯蒂格里茨，1998，pp.33-43）。傳統(tǒng)公共行政認(rèn)為官僚制是政府管理和公共服務(wù)生產(chǎn)的唯一組織形態(tài)，但是它對(duì)于履行現(xiàn)代政府承擔(dān)的越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能而言顯得笨拙、缺乏效率和回應(yīng)，難于滿(mǎn)足公民對(duì)公共服務(wù)的量和質(zhì)不斷增長(zhǎng)的需求。傳統(tǒng)政府管理模式與混合經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)角色的矛盾造成了西方政府70年代以來(lái)嚴(yán)峻的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。這需要一種新的政府管理模式來(lái)滿(mǎn)足作為經(jīng)濟(jì)組織的政府的管理要求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)、效率和效益。
70年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政治、政府問(wèn)題的拓展性研究是新公共管理產(chǎn)生的理論背景。經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用其研究假設(shè)、方法對(duì)傳統(tǒng)政治學(xué)主題，如國(guó)家理論、投票規(guī)則、利益集團(tuán)、政黨、官僚制等，進(jìn)行了深入的研究，揭示了官僚制諸多弊病的內(nèi)在成因，主張以市場(chǎng)機(jī)制改進(jìn)政府效率、提高公共服務(wù)品質(zhì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)官僚體制的研究以普遍的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提，運(yùn)用成本收益比較方法分析官僚行為，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)中的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)官僚的有效激勵(lì)。這突破了政治學(xué)研究途徑的窠臼，對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。“如果說(shuō)公共行政的傳統(tǒng)主流研究方法對(duì)20世紀(jì)早期美國(guó)行政學(xué)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)并占據(jù)了相當(dāng)重要的學(xué)術(shù)地位的話(huà)，那么現(xiàn)在或許可以說(shuō)這一位置已被以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法替代�！保ú既R克維爾政治學(xué)百科全書(shū)，1992，p.613）
一般認(rèn)為，公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)新公共管理的影響最大。胡德（Hood）指出新公共管理是兩種不同理論的聯(lián)姻：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（包括公共選擇理論）和管理主義�！靶轮贫冉�(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)動(dòng)促進(jìn)了基于可競(jìng)爭(zhēng)性、消費(fèi)者選擇和透明等理念和強(qiáng)調(diào)激勵(lì)結(jié)構(gòu)之上的行政改革教義的形成，這些教義迥異于傳統(tǒng)軍事化官僚制的“良好行政”的理念，后者強(qiáng)調(diào)有序（未完，下一頁(yè)）
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