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水環(huán)境保護(hù)和水污染控制方面的政策分析
（作者未知） 2009/7/30
1.綜合決策急待解決制度和組織保證
改革開放以來，我國綜合決策的制度安排和實(shí)際運(yùn)用水平都有了長足的進(jìn)步，尤其是進(jìn)入九十年代以來，國家層面上的重大經(jīng)濟(jì)決策中，對(duì)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞給予了越來越多的關(guān)注，但這種關(guān)注相對(duì)于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所投入的熱情來說，則顯得空洞和乏力，而現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際投入則往往流于了形式。而這種明硬實(shí)軟，言重于行的現(xiàn)象在地方和行業(yè)部門的決策中則表現(xiàn)得尤其突出，甚至有些時(shí)候綜合決策在具體的執(zhí)行過程中往往是名存實(shí)亡。
綜合決策作為均衡發(fā)展的一種制度保證，其本身的執(zhí)行也需要有制度來加以保障，而我國目前在這方面的措施和手段還是相當(dāng)有限的。綜合決策在我國的另一個(gè)實(shí)際功效還是各地方、各部門之間的一種利益的平衡，為做到這一點(diǎn)，綜合決策的機(jī)構(gòu)必須在組織、權(quán)利、獲取有效信息等方面得到有效的保證和充分的授權(quán)，并且其本身的工作也要受到充分的監(jiān)督與制衡。我國人大、政協(xié)在國家大政方針的制定中，已經(jīng)在綜合決策方面發(fā)揮了不小的作用，但相對(duì)于我國的具體情況而言，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其在地方的決策過程中更是這樣。
2.環(huán)境保護(hù)明顯缺乏應(yīng)有的動(dòng)力機(jī)制
在我國，環(huán)境保護(hù)之所以往往呈現(xiàn)舉步維艱的特點(diǎn)，在政府和百姓兩個(gè)層面上都存在明顯的動(dòng)力不足，激勵(lì)不夠的因素。我國各級(jí)政府，在以任命為主要形式的干部選拔制度背景下，其最大的利益驅(qū)動(dòng)就是盡可能地滿足上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)政績考核指標(biāo)。當(dāng)前，一方面在我國的政績考核指標(biāo)體系中，盡管在兼顧發(fā)展與環(huán)境方面已有一定的進(jìn)步，但以經(jīng)濟(jì)增長為中心，忽視或輕視環(huán)境和生態(tài)的特征依然相當(dāng)明顯，尤其是在考核指標(biāo)中缺乏較為剛性的環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。從而使得各級(jí)干部尤其是地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部追求環(huán)境改善的動(dòng)力明顯不足；另一方面，我國的政績考核程序不是基于獨(dú)立的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，而是以層層上報(bào)為主要形式，這就使得各級(jí)地方政府在虛報(bào)成績方面存在較大的可操作空間。與政府保護(hù)和改善環(huán)境動(dòng)力不足的原因相對(duì)照，中國百姓的“動(dòng)力不足”則來源于對(duì)自身生存環(huán)境了解的知情權(quán)和表達(dá)愿望的參與權(quán)。中國百姓在獲取環(huán)境和生態(tài)方面信息的渠道一般只限于每年一次的環(huán)境公報(bào)和大中城市的空氣質(zhì)量周報(bào)以及新聞媒體的有關(guān)新聞報(bào)道。國家投入巨大的人力物力所獲得的許多基礎(chǔ)資料變相地成了某些部門的“資源”，有些甚至使得這些至關(guān)老百姓身心健康的信息成了“內(nèi)部消息”和牟利的工具，發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)的進(jìn)步，其中的一個(gè)主要的動(dòng)力來源是發(fā)達(dá)的民間團(tuán)體和個(gè)體在維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益方面給予政府和企業(yè)的壓力，這種壓力是積極的。
3.環(huán)境部門的管理體制急待改善
當(dāng)前，我國的各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)盡管在業(yè)務(wù)上受國家環(huán)�？偩值念I(lǐng)導(dǎo)，但作為一個(gè)職能部門，其真正的管理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于同級(jí)的各級(jí)地方政府，尤其是最為重要的人事任免權(quán)和財(cái)政管理權(quán)。這就使得地方的環(huán)保部門在行使其正當(dāng)權(quán)利時(shí)無法避免當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和其他部門的干預(yù)和影響，尤其當(dāng)?shù)胤降沫h(huán)保效益與地方經(jīng)濟(jì)利益甚至是長官意志發(fā)生沖突時(shí)，其公正執(zhí)法的能力就受到了極大的挑戰(zhàn)，當(dāng)然更談不上“一票否決”權(quán)利的行使。環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的升遷變動(dòng)往往取決于地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其“滿意”與否，環(huán)保部門的行政事業(yè)開支同時(shí)又受惠于來自當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的排污收費(fèi)，在這樣的具體生存環(huán)境中，環(huán)保部門只有主動(dòng)積極地配合當(dāng)?shù)亍罢�、�?jīng)濟(jì)的需要”才能客觀地“生存”下來。所以，我們?cè)S多地方環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)走低，既有環(huán)保部門客觀條件有限，工作不力的原因，但更多的是當(dāng)?shù)氐恼块T尤其是最高行政領(lǐng)導(dǎo)的“注意力偏好”所致。所以如果要想能夠真正保證國家和地方環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)各級(jí)環(huán)保部門在當(dāng)?shù)鬲?dú)立的監(jiān)管、處置和管理能力，變橫向領(lǐng)導(dǎo)為縱向領(lǐng)導(dǎo)，將環(huán)保部門從地方的管轄中“解脫”出來，從根本上改變當(dāng)前環(huán)保系統(tǒng)的行政管理體制和地方環(huán)保部門的經(jīng)濟(jì)來源是最為有效的措施之一。只有在地方的實(shí)際工作中，存在一個(gè)可以“挺直了腰桿”監(jiān)督、限制地方政府不顧環(huán)境代價(jià)，盲目追求“高產(chǎn)政績”的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，才能從客觀上確保當(dāng)?shù)丨h(huán)境破壞的“失控”，國家訂立的環(huán)保目標(biāo)才有了真正的守護(hù)神。
4.環(huán)境保護(hù)的投入明顯不足
我國近幾十年來在環(huán)保領(lǐng)域的投資無論從數(shù)量上還是從實(shí)現(xiàn)的實(shí)際效果上，都處于相當(dāng)?shù)偷乃健⒄諊舛嗄甑膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國目前的環(huán)保投資總量，即使百分之百地發(fā)揮作用，也只能部分地削減污染所帶來的負(fù)面影響，如果考慮到投資的實(shí)際運(yùn)行質(zhì)量，我國環(huán)境質(zhì)量難以改善就不難理解了。當(dāng)前，中國已經(jīng)在環(huán)保投資方面積累了大量的歷史欠帳，同時(shí)，以國內(nèi)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和不斷提升的對(duì)發(fā)展質(zhì)量的要求來看，新增的環(huán)保投資需求也是水漲船高日益膨脹，數(shù)額十分巨大�？赡艿模钟邢薜膰液偷胤截�(cái)政投入要想維持和保證這樣高額的持續(xù)性資金投入,其面臨的困難和缺口是非常巨大的。所以中國的環(huán)保投資不論從數(shù)量上，而且從使用的分配上都存在（未完，下一頁）
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