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轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策：準(zhǔn)市場(chǎng)和政治民主協(xié)商
（作者未知） 2009/7/30
摘要：跨區(qū)域水資源分配是一種利益分配，本文從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角提出“準(zhǔn)市場(chǎng)”分配水資源的思路：（l）將流域水資源劃分為生態(tài)水、基本用水和多樣化用水三部分，生態(tài)水不容超采，基本用水流域人口均等化，部分多樣化用水進(jìn)入市場(chǎng)交易。（2）成立由各地區(qū)參加的流域行政首長(zhǎng)委員會(huì)，實(shí)行一省一票、多數(shù)決定，當(dāng)各方對(duì)水資源分配爭(zhēng)執(zhí)不下，由中央或上級(jí)裁定，在平等參與的基礎(chǔ)上建立規(guī)范的政治民主協(xié)商制度。（3）在逐步提高水價(jià)、降低供水成本前提下，國(guó)家財(cái)政或國(guó)家投資對(duì)水利設(shè)施的直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)ω毨мr(nóng)民用戶的補(bǔ)助，增加對(duì)中上游省份財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大國(guó)家對(duì)大江大河源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資。
關(guān)鍵詞：水資源配置，準(zhǔn)市場(chǎng)，政治民主協(xié)商水資源配置，準(zhǔn)市場(chǎng)，政治民主協(xié)商
水己經(jīng)成為當(dāng)前制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大瓶頸，中國(guó)的水現(xiàn)在面臨的洪澇災(zāi)害、干旱缺水和水環(huán)境惡化三大問(wèn)題，都制約著國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。我國(guó)人均水資源量?jī)H為世界人均水平的1／4，局部地區(qū)人均水資源量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均水平，水資源很可能成為21世紀(jì)中國(guó)最為稀缺的自然資源。稀缺資源的分配實(shí)質(zhì)上是一種利益分配，跨區(qū)域水資源分配也是一種地區(qū)間的利益分配，具有利益矛盾復(fù)雜化、尖銳化和不易協(xié)調(diào)等特點(diǎn)，處理不好可能會(huì)成為地區(qū)沖突的根源之一，也是關(guān)系人民生活、國(guó)家穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重大問(wèn)題。
盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化指數(shù)己經(jīng)接近80％，絕大部分資源分配已經(jīng)基于市場(chǎng)機(jī)制，但是我國(guó)主要流域的水資源分配體制至今仍是指令配置模式的延續(xù)，水價(jià)不能反映資源稀缺程度，浪費(fèi)嚴(yán)重，供需矛盾日趨尖銳，在轉(zhuǎn)型期、地區(qū)差異大的情況下，也不再能夠有效地協(xié)調(diào)地區(qū)矛盾。跨區(qū)域流域水資源分配問(wèn)題必須要有新思路。
一、水資源配置的三種思路
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)的水資源分配是一種指令配置模式，主要通過(guò)行政手段來(lái)配置水資源，國(guó)家養(yǎng)水，福利供水，這種模式導(dǎo)致水資源價(jià)格嚴(yán)重扭曲，造成“市場(chǎng)失靈”（market fanure）和“政府失效”（government failure）。所謂“市場(chǎng)失靈”是指水價(jià)大大低于生產(chǎn)成本，價(jià)格不能起到調(diào)節(jié)供求的杠桿作用，致使用水粗放增長(zhǎng)，浪費(fèi)嚴(yán)重。所謂“政府失效”是指即使水價(jià)提高到彌補(bǔ)供水成本的水平，水價(jià)還低于水資源的社會(huì)成本，包括外部成本和機(jī)會(huì)成本，造成潛在的用水效率損失和生態(tài)環(huán)境的破壞。這種配置模式不可能導(dǎo)致水資源的合理分配和有效利用，既缺乏效率，又不公平，不但代際之間不公平而且同一代內(nèi)不同人群之間也不公平。在水資源日益稀缺、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)下，也不再能夠有效協(xié)調(diào)地方利益矛盾，所以必須加以改革，這已是共識(shí)。目前微觀上的水價(jià)改革已經(jīng)付諸實(shí)施，宏觀上的水資源統(tǒng)一管理也被日益重視，但水資源配置仍然主要是政府行為，并且在思想上和實(shí)踐中更加倚重于行政手段，側(cè)重于強(qiáng)化“分水協(xié)議”的實(shí)施保障機(jī)制，而不重視對(duì)利益主體的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，更沒(méi)有積極引入更有效的市場(chǎng)手段�？梢哉J(rèn)為，我國(guó)目前的流域水管理體制仍是指令配置模式的延續(xù)。目前水價(jià)改革由于多種原因進(jìn)展緩慢，價(jià)格政策中的“市場(chǎng)失靈”和“政府失效”不但依然存在，而且流域管理還存在著嚴(yán)重的“體制失效”。
以黃河為例，黃河水量分配方案實(shí)施以前，黃河水資源是一種典型的“開(kāi)放的、可獲取資源”（open-access resource），流域上下游自由取水，各行其是，區(qū)域用水“以需定供”，水供給的約束條件主要是受取水能力限制。資源的開(kāi)放狀態(tài)包含著資源退化的高度風(fēng)險(xiǎn)，往往導(dǎo)致“公地悲劇”（tomb tragedy）。沿黃各省區(qū)進(jìn)行“取水競(jìng)賽”，這類似于“軍備競(jìng)賽”，各個(gè)地區(qū)以“取水最大化”為目標(biāo)，競(jìng)相在兩岸興建各種引水取水設(shè)施，以滿足日益膨脹的水需求，引黃水量迅速增加，從50年代到90年代，引黃耗水量增長(zhǎng)了1.5倍。作為“公共資源”，由于免費(fèi)獲取，被過(guò)度耗用，黃河不堪負(fù)重，黃河下游從1972年開(kāi)始斷流，從70年代初到80年代末，平均每5年有4年斷流，進(jìn)入90年代則是年年斷流。鑒于黃河流域上下游用水矛盾日益突出，國(guó)務(wù)院1987年頒布了黃河水量分配方案，將349.6億立方米的水量分配給沿黃八省，但實(shí)際用水量和分水方案相差甚遠(yuǎn)。根據(jù)黃委會(huì)公布的數(shù)據(jù)計(jì)算，從1992－1995年期間，內(nèi)蒙古和山東平均年超標(biāo)分別為13％和11.3％，而陜西和山西則沒(méi)有用到分水標(biāo)準(zhǔn)，四年間平均每年的不足量為52％和75.8％（見(jiàn)表1）。中科院地學(xué)部報(bào)告（1998）指出，因缺乏權(quán)威性的流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的法律法規(guī)，無(wú)法對(duì)實(shí)際引水量實(shí)行有效監(jiān)督和控制和對(duì)個(gè)別超額用水地區(qū)和部門進(jìn)行制裁，分水方案并未有效落實(shí)，一遇枯水年份或用水高峰季節(jié)，沿黃引水工程都爭(zhēng)先引水，造成分水失控。黃河水量分配方案得不到有效實(shí)施，反映了指令配水模式的體制失效，體制失效又稱為財(cái)產(chǎn)權(quán)失效。指令配置是利用計(jì)劃（未完，下一頁(yè)）
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