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轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策：準(zhǔn)市場和政治民主協(xié)商
（作者未知） 2009/7/30
（接上頁）指令按地域分配資源，其決策機(jī)制特征是黑箱作業(yè)、中央（部門）拍板和高度集權(quán)，其管理模式是通過流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行集權(quán)決策與管理，其約束機(jī)制主要是行政手段和長官意志，在這種體制下，用戶處于被動(dòng)接受地位，既無參與權(quán)亦無表達(dá)權(quán)（見表2）。指令配置模式實(shí)際上是一種典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，其資源配置效率很低，對利益主體的約束性也極差，直接后果就是流域水供求矛盾更加突出，水質(zhì)水環(huán)境趨于惡化，斷流狀況愈演愈烈。
流域水資源象任何一種稀缺經(jīng)濟(jì)資源一樣，分配的核心問題是如何協(xié)調(diào)利益分配。如何解決各地方利益沖突，推進(jìn)流域水管理體制改革，目前主要有以下兩種思路：
第一種，強(qiáng)有力的流域統(tǒng)一管理模式。主要是通過流域立法，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，利用法律約束機(jī)制調(diào)節(jié)地方利益沖突，實(shí)現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一優(yōu)化管理調(diào)度（王建中，1999）。在理論上，通過流域統(tǒng)一管理配置水資源，其全流域效益是最優(yōu)的，但在實(shí)際中由于缺乏激勵(lì)機(jī)制，使得強(qiáng)制性的法律同樣很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
第二種，建立水市場的思路。主要著眼于建立合理的水分配利益調(diào)節(jié)機(jī)制，以產(chǎn)權(quán)改革為突破口，建立合理的水權(quán)分配和市場交易經(jīng)濟(jì)管理模式，政府通過對交易市場的干預(yù)而不是通過行政命令的形式來保證全流域水資源的合理分配和利用，建立由價(jià)格制度、保障市場運(yùn)作的法律制度為基礎(chǔ)的水管理機(jī)制。這種思路把水資源當(dāng)作一種商品，通過界定清晰的產(chǎn)權(quán)，利用市場加以配置，從利益機(jī)制出發(fā)建立流域“激勵(lì)相容”的水管理機(jī)制（劉文強(qiáng)，1999）。這是一種非常有價(jià)值思路，但是在轉(zhuǎn)型期現(xiàn)實(shí)條件下，跨區(qū)域水資源完全市場化的配置方式在經(jīng)濟(jì)上可行，在政治上不可行，所以在實(shí)際中難以施行。
水資源的分配是一種利益分配，既可以通過市場也可以通過非市場來解決，但單獨(dú)哪一種方式都不能有效解決，水資源的配置方案不僅僅需要技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通過對流域水資源配置的經(jīng)濟(jì)機(jī)制和利益機(jī)制分析，我們提出水資源配置的第三種思路，即引入準(zhǔn)市場的思路。我們建議積極引入既不同于傳統(tǒng)“指令配置”也不同于“完全市場”的“準(zhǔn)市場”，準(zhǔn)市場的實(shí)施由“政治民主協(xié)商制度”和“利益補(bǔ)償機(jī)制”等輔助機(jī)制來保障，以協(xié)調(diào)地方利益分配，達(dá)到同時(shí)兼顧優(yōu)化流域水資源配置的效率目標(biāo)和縮小地區(qū)差距、保障農(nóng)民利益的公平目標(biāo)。流域統(tǒng)一管理應(yīng)和“準(zhǔn)市場”、“地方政治民主協(xié)商”有機(jī)結(jié)合，通過不斷的制度創(chuàng)新和制度變遷，形成比較成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法規(guī)的形式固定化。
二、積極引入流域“水市場”，優(yōu)化流域水資源配置
應(yīng)對日益嚴(yán)峻的水資源供需矛盾，必須開源和節(jié)流，由于開源成本越來越高，跨流域調(diào)水工程耗資巨大，因此一般而言，在實(shí)施大規(guī)模的調(diào)水工程之前，應(yīng)首先充分挖掘本流域用水潛力。市場的力量能夠優(yōu)化資源配置，水資源作為一種稀缺經(jīng)濟(jì)資源，同樣能夠通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。利用市場機(jī)制配置水資源，既包括微觀上的提高水價(jià)以促進(jìn)節(jié)水，也包括在流域上下游之間、不同地區(qū)之間、不同部門之間的市場交易，引進(jìn)流域水市場能夠促進(jìn)微觀上的水價(jià)改革，優(yōu)化流域水資源配置，增進(jìn)流域的用水福利。
水資源的需求可以分為兩部分，一部分是基本的生活需求，即為了維持正常生命、保障基本生活的日常生活用水，這部分用水的需求價(jià)格彈性很小，另一部分是非基本需求的多樣化用水，需求價(jià)格彈性較大�；居盟谋壤苄�，以塔里木河流域?yàn)槔础?21世紀(jì)議程》要求的每人每天40升淡水的用水標(biāo)準(zhǔn)，塔河全流域人日基本用水總量僅占水資源利用總量的0.5％。絕大多數(shù)用水是多樣化用水，又可分為農(nóng)業(yè)用水和非農(nóng)業(yè)用水，其中農(nóng)業(yè)用水是總用水的主要組成部分，1996年我國農(nóng)業(yè)用水在總用水中的比重高達(dá)87％（見表3）。某些流域農(nóng)業(yè)用水比重更高，塔河流域農(nóng)業(yè)用水約占全流域用水的95.5％，黃河農(nóng)業(yè)用水占全河用水量的92％，而且上游比例更高。從流域整體來看，流域上下游不同地區(qū)之間有潛在的“水市場”。以黃河為例，黃河多數(shù)灌區(qū)工程老化失修，灌溉方式簡單落后，不少地方還是大水漫灌，管理粗放，水資源有效利用率低（30-50％），農(nóng)業(yè)如果采取有力的節(jié)水措施，就能轉(zhuǎn)移出一部分農(nóng)業(yè)用水滿足非農(nóng)業(yè)需求。研究表明，水資源越是易于獲取的地區(qū)，大水漫灌越成為習(xí)慣，節(jié)水激勵(lì)越弱，用水效率就越低下。黃河上游青海、甘肅、寧夏和內(nèi)蒙四省的人均用水量和萬元GDP用水量大大高于下游的陜西、山西、河南和山東四省，由于地理?xiàng)l件限制最不易獲取黃河徑流水的山西省，人均用水量和萬元GDP用水量卻最低（見表4）。農(nóng)業(yè)用水效率的計(jì)算表明，下游河南、山東兩省的灌溉面積產(chǎn)出效率大大高于上游，約是青海、寧夏和內(nèi)蒙三省的2倍（見表5）。一方面上游由于水資源的易得性而超量采水，浪費(fèi)嚴(yán)重，如果節(jié)約用水就可以提供潛在的水供給，而節(jié)水是一種（未完，下一頁）
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