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論行政行為的先定力
（作者未知） 2009/7/31
【摘要】先定力是指法律行為在合法性尚未最終確定時(shí)被推定為有效的能力，它是法律行為主義調(diào)整方式所必需的程序規(guī)則。雙方行為必須在雙方當(dāng)事人意思表示一致的情況下才能具有先定力，而單方行為只需有一方的意思表示即可生效。行政行為的公定力是指行政行為的效力范圍及于全社會(huì)，而不限于當(dāng)事人，它和行政行為的推定有效是兩個(gè)不同法律范疇的概念。
行政行為的推定有效是行政法的一項(xiàng)重要規(guī)則。自葉必豐《論行政行為的公定力》一文發(fā)表以后，這一規(guī)則就被冠以公定力的名稱，并幾乎獲得國(guó)內(nèi)同行的一致采納。但王名揚(yáng)在此之前曾將行政處理的推定有效稱為效力先定特權(quán)，[1]這種說(shuō)法實(shí)際上是將推定有效作為先定力看待了。
就字面含義而言，將推定有效歸納為先定力比較準(zhǔn)確，而用公定力來(lái)概括行政行為在終極合法性被確認(rèn)之前如何獲得效力的問(wèn)題則有點(diǎn)莫名其妙。按葉必豐先生的說(shuō)法，“行政行為的公定力，是指行政行為一經(jīng)作出，即對(duì)任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力�！盵2]這個(gè)定義實(shí)際上至少包含兩層意思：一是行政行為一經(jīng)作出即被推定為有效；二是行政行為的效力及于所有人。
很顯然，行政行為的生效規(guī)則與生效之后的效力內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)不同邏輯層面的問(wèn)題。推定有效并不是行政行為的效力，而是規(guī)定行政行為如何獲得效力的一種規(guī)則，所以行政行為的推定有效無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是指效力的先定性。
一、推定有效與法律行為主義
行政行為如何才能生效的問(wèn)題包括行政行為生效的原因和生效的條件兩個(gè)因素。
（一）意思表示是法律行為生效的原因
法律行為是指直接以追求法律效果為目的的行為，這種以追求法律效果為目的的主觀意思即是法學(xué)中常說(shuō)的意思表示。雖然法律行為與意思表示經(jīng)常同義使用，但一般而言意思表示只是法律行為的主觀要件，完整的法律行為構(gòu)成還需要有其他因素。
欲使意思表示發(fā)揮作用，須有法律對(duì)當(dāng)事人意思自治的容認(rèn)，但是法律一旦授權(quán)當(dāng)事人以自己的意志設(shè)定法律關(guān)系，便在法律行為與法律效力之間創(chuàng)造了一種人為的因果關(guān)系，法律只是這種因果關(guān)系的原因，而不是法律效力本身的原因。自然因果關(guān)系由“上天”設(shè)定，而法律上的因果關(guān)系由立法者通過(guò)法律規(guī)范設(shè)定，因此法律并不是法律效力的原因，而只是因果關(guān)系的創(chuàng)造者。既然法律事實(shí)的原因力由法律所賦予，那么在研究法律效力產(chǎn)生原因的時(shí)候就不必再考慮法律規(guī)范，而只需考慮法律行為與法律效力之間的因果關(guān)系。法律規(guī)范在這里不再是討論的對(duì)象，它正是討論本身。
事實(shí)行為和事件以該法律事實(shí)的整體作為產(chǎn)生法律效果的原因，但“確認(rèn)法律行為的效力，本質(zhì)上是確認(rèn)法律行為中意思表示內(nèi)容的效力”。[3]單純從經(jīng)驗(yàn)的角度來(lái)看，這種觀點(diǎn)不無(wú)道理；然而在理論上僅僅把意思表示作為效力產(chǎn)生的原因是不夠嚴(yán)密的，正如犯罪行為用手來(lái)完成，但卻不能把手視為犯罪人一樣。意思表示的真正意義在于使法律行為能夠成其為法律行為，從而具有產(chǎn)生法律效力的原因力，單就邏輯層面而言，才可以認(rèn)為意思表示是法律效力產(chǎn)生的原因。
綜上所述，法律行為是其所產(chǎn)生的法律效力的事實(shí)原因，意思表示是法律行為能夠產(chǎn)生效力的邏輯原因，[4]而法律是所有這些因果關(guān)系的創(chuàng)造者。
（二）先定力是法律行為生效的條件
任何因果關(guān)系的發(fā)生都必須具備一些條件，意思表示的生效也不例外。意思表示與法律效力之間的因果關(guān)系由法律所創(chuàng)造，因果關(guān)系發(fā)生的條件自然也由法律規(guī)定，但這并不意味著合法性是法律行為生效的絕對(duì)前提，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，無(wú)論立法者還是法律規(guī)范本身都無(wú)法自動(dòng)檢驗(yàn)這些條件是否已經(jīng)達(dá)到。如果所有的法律行為都必須經(jīng)過(guò)徹底的合法性審查之后才能發(fā)生效力，法律運(yùn)作的成本極度高昂不說(shuō)，也無(wú)法保證當(dāng)事人的時(shí)間要求。
解決這一矛盾的辦法是將法律行為的生效條件與其合法性暫時(shí)脫鉤，意思表示只需具備一些可以由當(dāng)事人來(lái)鑒別的外在條件，即推定其為有效，至于法律行為的合法性，只有在有關(guān)部門(mén)或當(dāng)事人提出質(zhì)疑時(shí)才由法院進(jìn)行審查。推定“是根據(jù)概率理論，對(duì)事物之間的關(guān)系的一種技術(shù)處理。把事物之間發(fā)生概率較高的關(guān)系視為常規(guī)關(guān)系、必然關(guān)系”，同時(shí)又“允許當(dāng)事人對(duì)這種人工的技術(shù)處理提供反證予以反駁”。[5]推定制度大節(jié)省了法律運(yùn)作的成本。
生效條件與合法性的脫鉤使法律行為獲得一種先定效力，即在合法性尚未知的情況下先行宣布自己為合法的一種能力。推定有效屬于程序性規(guī)則，因而先定力也只是程序性效力，它和意思表示所產(chǎn)生的實(shí)體效力有本質(zhì)區(qū)別，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，先定力是意思表示在生效之前所具有的效力。
意思表示在生效之前如何可以具有效力呢？這需要澄清意思表示和效力的兩層不同含義。意思表示是指當(dāng)事人追求法律效果的主觀意圖，從邏輯上來(lái)分析，意思表示首先須在事實(shí)上成立，然后法律才能將（未完，下一頁(yè)）
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