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論對行政權(quán)力的法律控制
（作者未知） 2009/7/31
一、行政權(quán)力的淵源及其發(fā)展
權(quán)力包括公權(quán)力和私權(quán)力，國家權(quán)力則是公權(quán)力的主要組成部分。行政權(quán)屬于國家權(quán)力的一種，其概念源自西方政治思想史中的權(quán)力分配理論，并可追溯至古代希臘哲學(xué)家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書中就提出，政府由三種人組成：討論的人、執(zhí)行法律的人以及解決糾紛的人。英國在十五世紀時就有立法權(quán)和行政權(quán)的觀念，國王行使立法權(quán)必須取得議會的同意，但國王可以自主處理行政事務(wù)不受議會的干預(yù)。(1) 作為一種政府組織規(guī)范，英國思想家洛克在十七世紀最早提出國家權(quán)力應(yīng)由立法權(quán)、行政權(quán)和聯(lián)盟權(quán)三個部分組成，這種分權(quán)學(xué)說在稍后由法國自由主義思想家孟德斯鳩正式提出。孟氏政治思想的核心是自由，即一個人可以根據(jù)自己的意志行動，包括政治自由和個人自由。他認為政治自由是政權(quán)正確組織的結(jié)果和目的，由此提出國家權(quán)力可分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并應(yīng)將之授予不同的機關(guān)的分權(quán)學(xué)說。這三種權(quán)力既是獨立的，又是互相牽制、互相制約的：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中于一個人或同一個機關(guān)之后，自由便不復(fù)存在了......；如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了......。”(2) 孟德斯鳩關(guān)于權(quán)力分享的理論為美、法等國的憲法實踐所采納，但他對行政權(quán)概念的認識則無法擺脫時代的局限。他認為，行政權(quán)是國家意志的執(zhí)行，應(yīng)由國王或君主來行使，“因為政府的這一部門幾乎時時需要急速的行動，所以由一個人管理比由幾個人管理更好一些.....�！�(3) 發(fā)展到今天，人們對行政權(quán)的認識日趨科學(xué)、清晰，其中比較權(quán)威的傳統(tǒng)定義當(dāng)推布萊克的觀點：“行政權(quán)（Executive power）即執(zhí)行法律的權(quán)力，它是總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦憲法第二條的規(guī)定而享有的廣泛的權(quán)力......；它與制定法律及對法律糾紛進行裁決的權(quán)力相區(qū)別�！�(4) 我國法學(xué)界一般認為，行政權(quán)是“由國家憲法、法律賦予的國家行政機關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實施行政管理活動的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分�！�(5)
如上所述，人們習(xí)慣于從權(quán)力主體的角度來界定行政權(quán)，行政機關(guān)依法享有行政權(quán)力。在早期自由資本主義時期，對國家行政事務(wù)的管理只能由行政機關(guān)來進行，行政權(quán)力運行的目的被嚴格控制在建立一個具有同等權(quán)利的公民能夠安全地自由競爭的社會秩序上，行政權(quán)力的內(nèi)容和范圍以及運行程序都由法律明確規(guī)定。一個好的政府是管事最少的政府，它的使命只在于保障人們的自由。由于早期資本主義國家的傳統(tǒng)社會事務(wù)范圍相對狹小，相對簡單化的行政權(quán)力也就足以滿足社會的需要。但隨著西方在上世紀末尤其是本世紀初的急劇現(xiàn)代化，社會關(guān)系日益復(fù)雜，社會事務(wù)劇增，作為執(zhí)行法律并對社會進行有效管理和組織的行政權(quán)力的日趨擴張成了必然趨勢，其范圍也不僅限于維持社會秩序的安全，還更多地從事社會福利、公共服務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展等過去所從未涉及的領(lǐng)域，科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的激劇擴張也要求政府承擔(dān)許多私人所無法獨自完成的經(jīng)濟事務(wù)。行政權(quán)力在今天已經(jīng)滲透到社會生活的每一個角落，對人們的生活產(chǎn)生了全方位的影響。行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三者之間的傳統(tǒng)界限已被打破，行政機關(guān)不僅擴大了自己傳統(tǒng)的權(quán)力陣地，還逐漸享有過去所難以想象的行政立法權(quán)、行政司法權(quán)，其權(quán)力行使的手段和方式也更加復(fù)雜多樣。和立法權(quán)、司法權(quán)相比，今天的行政權(quán)力已變得前所未有的強大。
綜上所述，行政權(quán)力隨著社會的發(fā)展經(jīng)歷了一個由簡單到復(fù)雜、由弱小到強大的演化歷程。行政權(quán)力的這種不斷擴張的趨勢，是其最為典型的外部特征之一。日益擴張的行政權(quán)力，容易導(dǎo)致如下后果：
首先，行政權(quán)力的擴張與其運行方式的靈活、外部范圍的不確定性相結(jié)合，極易造成對公民個人權(quán)利的侵害。公民個人權(quán)利又稱公民權(quán)，是由憲法和法律確認的公民個人在一定社會中所享有的自由和權(quán)能。依人民主權(quán)理論，作為國家權(quán)力的重要組成部分的行政權(quán)，源自人民的公民權(quán)，是由公民權(quán)派生而來的，其目的在于保護人民的權(quán)利和自由得以充分實現(xiàn)。然而，行政權(quán)力的不斷擴張，尤其是以運行方式靈活、范圍幅度模糊為特點的行政自由裁量權(quán)的不斷擴大，使得通過法律對行政權(quán)力的明晰化更為困難，擁有行政權(quán)力者受到的制約與監(jiān)督有限，不能有效地防止權(quán)力行為的異化，公民個人的權(quán)利無時無刻不在行政權(quán)力的陰影籠罩之下，實踐中極易受到行政權(quán)力的侵害。而法律規(guī)定的滯后、僵化往往不能適應(yīng)這種行政權(quán)力的擴張態(tài)勢，使得這種侵害很難得到傳統(tǒng)法律的有效保護�！�
其次，行政權(quán)力的擴張易于造成行政專制、獨裁�！�
我們知道，社會發(fā)展的強烈需求導(dǎo)致了行政權(quán)的擴張，這種擴張意味著行政權(quán)力更多地介入了國家政治和社會生活的各個方面，人們要求政府在維持社會的安全秩序之外，還要為社會成員提供盡可能多的社會服務(wù)，并盡可能快地促進經(jīng)濟文化的發(fā)展。傳統(tǒng)的行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)的界限是清楚的，而現(xiàn)代行政權(quán)的（未完，下一頁）
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