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行政主體研究
（作者未知） 2009/9/19
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五、借鑒和移植西方國家行政主體制度的必要性
西方行政主體制度的實質(zhì)是行政分權(quán)。在我國這樣一個集權(quán)歷史悠久的國度，有無必要借鑒和引入西方的這一制度，無疑是值得研究的。
（一）借鑒和移植西方行政主體制度的必要性
在我國建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度。無疑有很大難度，這里既有歷史觀念的束縛、體制的障礙，也有經(jīng)濟(jì)改革的制約。盡管有很多困難，但不能因噎廢食。從長遠(yuǎn)看，建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度十分必要，其具體理由是：
第一，是直接民主的需要。民主為憲政的主要內(nèi)涵之一，而問題在于如何實現(xiàn)真正的民主。民主有直接民主和間接民主之分，直接民主是指作為主體的個人直接參與管理，直接參與和自己利益相關(guān)的分配。間接民主是通過選舉產(chǎn)生代表，由代表組成的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。在現(xiàn)代社會，國家一級管理大多用間接民主的形式。與此同時，將一些行政事務(wù)分配給地方或組建公務(wù)法人，由地方的居民或特定的組織自行管理，這也是西方行政主體制度的精神之所在。
第二，正確解決中央與地方關(guān)系之需要。如何既保證中央政府對地方的調(diào)控，又能發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，這是現(xiàn)代國家面臨的一個課題。我國也不例外，中央與地方的關(guān)系沒有從法律上得到根本的解決。實踐中比較突出的法律問題有三：一是地方政府有雙重利益，這時的中央對地方的控制步履維艱；二是許多地方性事務(wù)，地方缺乏相應(yīng)的管理權(quán)。三是地方行政組織的管理權(quán)和人事權(quán)掌握在上一級政府的手中，使得地方的選舉制度與人民代表制度發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。而行政主體制度正是解決中央與地方關(guān)系的一種好的方式。一方面從法律上肯定地方相對獨立的地位和利益，合理劃分中央與地方各自承擔(dān)的公務(wù)與權(quán)限；另一方面，從法律制度上保護(hù)國家和地方的利益，并保障中央對地方的控制。
第三，是國家穩(wěn)定發(fā)展的需要。在一個利益多元化的社會中，確保各種利益不受侵害，解決利益沖突的最好辦法之一是建立行政主體制度。行政主體制度從法律上肯定了多種公務(wù)主體、利益主體的獨立地位，界定它們權(quán)利和活動的空間，并通過司法程序解決他們之間的沖突。
第四，是提高行政效率的需要。將公務(wù)在國家和地方公共團(tuán)體之間進(jìn)行合理的分配，可以有效地提高行政管理的效率。另外，在行政管理中，行政管理的效率與行政管理的層次成反比。為減少管理層次，提高管理效率，建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度也十分必要。
第五，是有效控制行政權(quán)的需要。隨著社會的發(fā)展，行政權(quán)呈不斷擴(kuò)張的趨勢。對其的控制也顯得十分必要�？刂菩姓䴔�(quán)的途徑有多種。但最有效的控制是直接將行政權(quán)的運作置于公民的監(jiān)督之下。行政主體制度以行政分權(quán)為核心，強(qiáng)調(diào)公民對行政的直接參與，從而可以有效地控制行政職權(quán)。
（二）借鑒和移植西方行政主體制度的可行性
在我國,建立行政主體制度最困難的莫過于傳統(tǒng)集權(quán)制度與觀念的影響。然而，20世紀(jì)80年代改革開放后,我國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本的變化。一個利益多元化的社會正在形成。故在我國建立行政主體制度的條件正在形成。具體說，建立這一制度的可行性有：
第一，經(jīng)濟(jì)體制改革為行政主體制度的建立奠定了基礎(chǔ)。改革開放20年來，地方已變的相對獨立，地方的權(quán)利意識、主體意識在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下不斷增強(qiáng)。地方已成為國家之外的權(quán)利主體。在此基礎(chǔ)上，建立行政主體制度可謂水到渠成。
第二，民主與法制的發(fā)展為行政主體制度的建立創(chuàng)造了條件。改革開放以來，我國的民主與法制日益發(fā)展，公民的主體意識參與意識不斷加強(qiáng)，民主與法制的重要性已越來越為國家、社會及個人所認(rèn)可。因此，引入西方這一貫徹直接民主法制精神的行政主體制度不會有理論上的障礙。
第三，我國的憲法為行政主體制度的建立提供了依據(jù)。我國的憲法第二條第三款規(guī)定，“人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑與形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)，管理社會事務(wù)。”憲法的這一規(guī)定為我國引進(jìn)西方的行政主體制度提供了法律保障。
第四，西方的經(jīng)驗為我們提供了多種可以選擇的模式。雖然西方大多國家都建立了行政主體制度，但由于傳統(tǒng)制度的差異，它們的行政主體制度也不盡相同，我們可以有選擇的借鑒。
六、建立我國行政主體制度之構(gòu)想
在我國建立行政主體制度設(shè)計兩個主要問題：一是制度模式；二是實施步驟。
（一）制度模式
我國可以設(shè)置三類行政主體：第一類是國家，在以行政分權(quán)為基礎(chǔ)的行政主體制度中，國家作為行政主體的一類，必有其權(quán)限范圍。屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事物，國家可以直接組織與管理。第二類是地方團(tuán)體，可以現(xiàn)行的各級行政區(qū)劃為基礎(chǔ)組建，分為省、市、縣、鄉(xiāng)幾種。地方團(tuán)體作為行政主體，具有獨立的法律地位，具有法人資格。第三類是其他公法人，設(shè)置其他公法（未完，下一頁）
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