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行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性
（作者未知） 2009/9/19
在我國目前的行政法學(xué)研究中，行政主體理論占有相當(dāng)?shù)匚�。許多學(xué)者將其作為行政法學(xué)體系的重要組成部分。2我國的行政主體理論最早出現(xiàn)于八十年代末，到九十年代中期已成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。對(duì)行政主體的探討在很大程度上取代了對(duì)行政組織法的全面研究。然而，筆者認(rèn)為我國的行政主體理論存在重大缺陷，并產(chǎn)生了許多負(fù)面作用。法學(xué)界應(yīng)當(dāng)重新審視我國的行政主體理論，并重新開展對(duì)行政組織法的全面研究，唯此，才能真正推進(jìn)行政組織的法治化，推進(jìn)我國的行政法治進(jìn)程。
一、我國行政主體理論的形成及基本內(nèi)容
對(duì)行政主體理論的檢討，自然離不開對(duì)該理論的形成與現(xiàn)狀的考察。
（一）行政主體理論的形成
行政主體理論是一舶來品，而非我國的發(fā)明。最早使用行政主體概念的是《行政法學(xué)原理》、3 《中國行政法學(xué)》。4 九十年代后，絕大多數(shù)行政法教科書都采用了行政主體概念，并用較大篇幅闡述行政主體的定義、種類和資格要件等，形成了獨(dú)特的行政主體理論。5 但不知為何很少有專門研究行政主體的論文問世。
八十年代末，行政主體理論在我國的出現(xiàn)主要有三方面的原因：
第一、行政法學(xué)界研究行政組織角度的變化。自八十年代初行政法學(xué)恢復(fù)研究以來，許多學(xué)者從組織學(xué)、管理學(xué)的角度研究行政組織，或者僅對(duì)行政組織法的規(guī)定作事實(shí)性的描述。這一狀況逐漸引起不滿。學(xué)者們著意求新，尋找研究行政組織的新的角度。行政主體理論正是在這一需求下出現(xiàn)的。有學(xué)者論證說，對(duì)行政組織的研究應(yīng)當(dāng)是從行政主體的角度出發(fā)，因?yàn)樾姓▽W(xué)對(duì)行政組織的研究應(yīng)從法律的角度，主要是研究行政組織在法律上的地位，而行政組織的法律地位即在于其作為行政上的主體。6
第二、國外行政主體制度及理論的傳入。八十年代末期，隨著對(duì)國外行政法制度的了解，法國、日本等國的行政主體制度及理論被介紹、引入中國。7學(xué)者們?cè)谛姓M織之外接觸到行政主體這一嶄新概念，將其引進(jìn)到我國的行政法學(xué)研究自在情理之中。
第三、行政訴訟實(shí)踐的需要。1989年4月4日我國制定頒布了《行政訴訟法》，并于1990年10月1日生效，至此，行政訴訟制度全面建立。行政訴訟面對(duì)的問題之一是如何設(shè)定被告制度。雖然行政訴訟法對(duì)此作了規(guī)定，但需要從理論上予以論證。不久，有學(xué)者從行政主體的角度解釋行政訴訟被告制度，并逐步獲得學(xué)術(shù)界的認(rèn)同。
不無遺憾的是，行政主體理論雖已獲得普遍接受， 但對(duì)行政主體的研究多年來并沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
（二）行政主體理論的基本內(nèi)容。
一般認(rèn)為，行政主體理論包括四部分內(nèi)容：
1、行政主體的界定。對(duì)行政主體的界定，學(xué)者們?cè)诒硎錾洗笸‘�，基本一致。有�?br>
學(xué)者認(rèn)為，行政主體是享有實(shí)施行政活動(dòng)的權(quán)力，能以自己的名義從事行政活動(dòng)，并因此而承擔(dān)實(shí)施行政活動(dòng)所產(chǎn)生的責(zé)任的組織。并認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在行政法上的地位就是行政主體1.有的學(xué)者把行政主體定義為能以自己的名義實(shí)施國家行政權(quán)（表現(xiàn)為行政管理活動(dòng)），并對(duì)行政效果承擔(dān)責(zé)任的組織2.可見，學(xué)術(shù)界一般將行政主體界定為依法承擔(dān)行政權(quán)的單個(gè)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。
2、行政主體的范圍。按照行政主體的界定，行政主體整體可分為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)
授權(quán)組織兩部分。具體包括以下十類：
（1）國務(wù)院；
（2）國務(wù)院的組成部門；
（3）國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；
（4）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)；
（5）國務(wù)院部委管理的國家局；
（6）地方各級(jí)人民政府；
（7）地方各級(jí)人民政府的職能部門；
（8）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)3；
（9）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)；
（10） 法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。
行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)、公務(wù)員以及受行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施管理的組織都不是行政主體。
3、行政主體的職權(quán)與職責(zé)。關(guān)于行政主體的職權(quán)與職責(zé)，學(xué)者常從不同的角度加以歸納。一般認(rèn)為行政主體的權(quán)職可分為抽象的權(quán)力和具體的權(quán)力。前者如制定規(guī)章和一般規(guī)范性文件，后者如對(duì)具體的人或事做出處理。還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)行政主體具有優(yōu)越的地位，享有行政優(yōu)益權(quán)。另外。學(xué)者們認(rèn)為行政主體的職權(quán)與職責(zé)具有統(tǒng)一性。行政主體有義務(wù)合法公正地行使職權(quán)，否則，將承擔(dān)不利的法律后果。
4、行政主體的資格及確認(rèn)。一般認(rèn)為，作為行政主體必須具備一定的法律資格要件和組織要件。法律資格要件有三項(xiàng)：第一、行政主體必須是依法享有行政職權(quán)的組織。第二、行政主體必須是能以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)的組織。第三、行政主體必須是能夠獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的組織。關(guān)于行政主體的組織要件說法不一，有的認(rèn)為需要（未完，下一頁）
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