|
行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性
（作者未知） 2009/9/19
（接上頁）經(jīng)過正式的批準(zhǔn)成立手續(xù)，也有的認(rèn)為行政主體必須有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)和辦公場所等。
對行政主體資格的確認(rèn)，主要從資格要件入手。任何一個(gè)組織，符合行政主體資格要件的就是行政主體；不符合的，當(dāng)然不是。
二、我國和法國、日本行政主體理論的比較
我國的行政主體理論從法國、日本等國移植而來，但卻與法國、日本的行政主體理論大相徑庭。準(zhǔn)確地說，我們僅引進(jìn)了行政主體概念，對其內(nèi)容卻作了實(shí)質(zhì)性改造。在法國、日本，行政主體是一種法律制度，是地方或公務(wù)分權(quán)的法律技術(shù)。法國、日本的行政主體均為法律創(chuàng)造，包括國家、地方團(tuán)體和公務(wù)法人三類。行政主體間相對獨(dú)立，依法行使權(quán)利并負(fù)擔(dān)義務(wù)，并獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任。各行政主體都設(shè)有自己的行政組織，獨(dú)自開展活動(dòng)。國家對地方團(tuán)體及公務(wù)法人的控制只能依法進(jìn)行。行政主體間的行政爭議由法律手段解決。法國、日本的行政主體理論與具體的行政主體法律制度相聯(lián)，主要是闡述行政主體制度的有關(guān)內(nèi)容以及論證行政主體制度存在的合理性和正當(dāng)性。
將我國的行政主體理論和法國、日本的相比較，不難得出以下區(qū)別：
第一、法國、日本的行政主體理論是對具體的行政主體制度的研究，而具體的行政主體制度又與行政的民主化、地方分權(quán)、公務(wù)分權(quán)不可分離。在法國，行政主體是作為行政分權(quán)的法律技術(shù)出現(xiàn)的。國家通過立法設(shè)立地方團(tuán)體和公務(wù)法人，其目的就是為了實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)。日本的行政主體制度也與地方自治相聯(lián)系。在我國，行政主體理論是一種理論抽象，沒有相對應(yīng)的行政主體制度。行政主體理論側(cè)重于解決行政機(jī)關(guān)在對外管理中的地位。具有行政主體資格者，才能對外管理。
第二、法國、日本的行政主體理論強(qiáng)調(diào)行政組織的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。行政組織以及作為行政組織基礎(chǔ)單位的行政機(jī)關(guān)都是行政主體的組織或機(jī)關(guān)，他們以行政主體的名義進(jìn)行活動(dòng)，統(tǒng)一在行政主體之下。我國的行政主體理論則強(qiáng)調(diào)單個(gè)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。行政主體在通常情況下指依法享有行政權(quán)的單個(gè)行政機(jī)關(guān)，而不論該機(jī)關(guān)是否隸屬于其他行政機(jī)關(guān)。
第三、法國、日本的行政主體理論否定行政機(jī)關(guān)在法律上的獨(dú)立人格。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅是行政主體的代表，不是獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)主體。我國行政主體理論則肯定行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織的獨(dú)立人格。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織在法定權(quán)限范圍內(nèi)，可以自己的名義進(jìn)行管理，并獨(dú)立承擔(dān)行為的后果。
第四、法國、日本行政主體理論中的責(zé)任是指實(shí)質(zhì)上的責(zé)任，即行為后果的最終歸屬，并與財(cái)產(chǎn)責(zé)任相聯(lián)系。凡不承擔(dān)行政上的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)責(zé)任者，不是行政主體。我國的行政主體理論則強(qiáng)調(diào)形式上的責(zé)任。認(rèn)為作為行政訴訟被告就是承擔(dān)行為后果的具體表現(xiàn)。
第五、法國、日本的行政主體理論與行政訴訟被告的確定沒有必然聯(lián)系。由實(shí)施有爭議的行為的行政機(jī)關(guān)作行政訴訟被告，主要是出于訴訟的方便，是便宜之計(jì)，與責(zé)任的歸屬無關(guān)。當(dāng)然，行政訴訟的后果要由行政機(jī)關(guān)所在的行政主體承擔(dān)。我國的行政主體理論則與行政訴訟被告制度緊密相聯(lián)。只有具備行政主體資格者，才能成為行政訴訟的被告。行政主體理論的出現(xiàn)在很大程度是為了論證行政訴訟被告制度的合理性并對行政訴訟被告的有關(guān)規(guī)定加以闡釋。
第六、法國、日本的行政主體理論強(qiáng)調(diào)行政主體間的相對獨(dú)立。行政主體間的相互監(jiān)督只能依法進(jìn)行。通�？赏ㄟ^行政訴訟解決，國家不得直接干預(yù)地方團(tuán)體或其他行政主體的內(nèi)部事務(wù)。我國的行政主體理論不強(qiáng)調(diào)行政主體間的相對獨(dú)立。事實(shí)上，我國行政主體間的關(guān)系極為復(fù)雜。有的是隸屬關(guān)系。如省政府是行政主體，省政府下的農(nóng)業(yè)廳也是行政主體。農(nóng)業(yè)廳當(dāng)然隸屬于所在的省政府。也有的為部分與整體的關(guān)系。如行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)因法律授權(quán)而成為行政主體。另外，行政主體間還可能存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。嚴(yán)格的說，在我國的行政主體中，只有各級(jí)人民政府有獨(dú)立地位。其他行政主體受所屬的人民政府以及其他行政機(jī)關(guān)的節(jié)制。
第七、法國、日本的行政主體理論是行政組織法理論的組成部分。因而，在探討行政主體理論的同時(shí)，不排除對行政組織其他法律問題的研究。如日本十分強(qiáng)調(diào)行政組織法定原則，注重通過立法來建構(gòu)行政組織體系，通過立法設(shè)置行政機(jī)關(guān)和控制公務(wù)員的規(guī)模。我國的行政主體理論是從行政法學(xué)研究行政組織的角度提出的，因而，排斥對行政組織其他法律問題的研究。例如有學(xué)者認(rèn)為，凡是在法律上能夠作為一個(gè)主體存在的，它就具有法律意義。至于該組織的規(guī)模，人員多少，內(nèi)部結(jié)構(gòu)都可為法律所忽略不計(jì)。因此，行政法學(xué)要研究的是一個(gè)行政組織能否成為行政主體，成為行政主體所應(yīng)具備的標(biāo)準(zhǔn)和條件，以及作為社會(huì)存在的具體組織中哪些具有行政主體資格。1
三、我國行政主體理論的缺陷分析
筆者認(rèn)為我國的行政主體理論先天不足，其內(nèi)在的缺陷是致命的，難于克服。
（一）我國行政主體（未完，下一頁）
|