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行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性
（作者未知） 2009/9/19
（接上頁）理論的內(nèi)在不足
我國行政主體理論就其自身來說，存在以下問題：
1、行政主體的概念不科學(xué)。在法學(xué)研究中，法學(xué)術(shù)語往往反映了學(xué)者對某一類事物的價值判斷和價值取向。行政主體的概念也不例外。筆者認(rèn)為行政主體的概念不科學(xué)。從語言范疇來看，主體和客體是相對應(yīng)的。如果將實(shí)施行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織抽象為行政主體，則隱藏著把管理相對人視為行政客體。這很容易使人們誤解為在行政管理中，管理者與被管理者處于不平等地位。這與行政法治的內(nèi)在要求和時代精神不相適應(yīng)。行政法的根本目的在于確保公民權(quán)益1的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)確立公民在行政管理中的主體地位，而不是將公民置于被動的行政客體的地位。正是由于上述原因，日本的許多學(xué)者已放棄使用“行政主體”的概念，而取而代之為“行政體”，使行政法學(xué)中的術(shù)語能適應(yīng)行政法發(fā)展的需要，與時代精神合拍。
2、行政主體的責(zé)任定位錯誤。我國行政主體理論強(qiáng)調(diào)，凡是享有法定行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織都應(yīng)對自己在管理中的行為負(fù)責(zé)。這種責(zé)任定位值得商榷：首先，有行政管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織并不真正承擔(dān)責(zé)任。雖然在形式上，哪個行政機(jī)關(guān)的行為被訴之法院，就由該行政機(jī)關(guān)作被告，但行政賠償責(zé)任最終由國家來承擔(dān)。實(shí)施侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)僅作為行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，不是賠償主體。其次，即使每個行政機(jī)關(guān)都能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，這種責(zé)任定位也是不合理的。行政活動責(zé)任的分散化不符合行政管理的規(guī)律。行政管理需要統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效，為此，各類行政機(jī)關(guān)的活動都應(yīng)置于政府的控制和監(jiān)督之下。過于強(qiáng)調(diào)各個行政機(jī)關(guān)自己的責(zé)任，無疑會弱化各級人民政府的責(zé)任，因?yàn)楦骷壵疅o需對其下屬職能部門的管理行為負(fù)責(zé)。
3、行政主體的資格條件過低。按照我國的行政主體理論，作為行政主體必須滿足三個條件，即有法定的行政職權(quán)；能以自己的名義獨(dú)立對外管理；能獨(dú)立承擔(dān)其行為后果。事實(shí)上，上述三個條件可以歸為一個，即依法享有職權(quán)。后兩個資格要件常依附于第一個條件，如果某一個組織依法享有行政權(quán)力，我們也就認(rèn)為這個組織可以以自己的名義對外進(jìn)行管理，并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。行政主體資格條件過低的后果有三：第一、一部分行政主體很難勝任其職責(zé)。有些行政主體自身本是企業(yè)組織，因法律法規(guī)授權(quán)而獲得行政主體資格。當(dāng)履行職責(zé)與其經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系時，這些組織自然無法同時扮演好兩種角色，難以保證其行政活動的公正。另外，有些授權(quán)行政主體中的工作人員不具備公務(wù)員的素質(zhì)，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和法律知識，難以勝任工作。第二、行政主體的設(shè)置隨意性大，行政主體過多、過濫。由于法律法規(guī)授權(quán)沒有任何限制條件，因而行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織以及行政機(jī)關(guān)外的組織都可能因法律法規(guī)授權(quán)而為行政主體。這樣，即使在縣一級政府，也可能存在幾十個甚至上百個行政主體。第三、增加管理環(huán)節(jié)和成本，給相對人帶來諸多不便。行政主體越多，意味著分工越細(xì)，管理環(huán)節(jié)越多，自然影響行政效益，影響相對人的利益。
（二）我國行政主體理論的依據(jù)不足
關(guān)于我國行政主體理論存在的理由或依據(jù)，有學(xué)者認(rèn)為主要有以下幾個方面：
第一、是實(shí)施依法行政的需要。依法行政是行政法的根本目的所在。要實(shí)現(xiàn)依法行政，行政機(jī)關(guān)必須對自己的行為承擔(dān)責(zé)任，而承擔(dān)責(zé)任的基本要求是主體明確。主體不明，容易扯皮或相互推委責(zé)任，依法行政也就無從談起。
第二、是確定行政訴訟被告的需要。行政訴訟是以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟。但對于行政機(jī)關(guān)工作人員的行為，或者某一機(jī)構(gòu)的行為，究竟以誰為被告，需要運(yùn)用行政主體理論判斷被訴行為主體是那一個行政機(jī)關(guān)或授權(quán)組織。
第三、是確定行政行為效力的需要。判斷行政行為是否有效有多種標(biāo)準(zhǔn)，其中之一就是行為主體資格是否合法。主體資格不合法，可以導(dǎo)致該行政行為無效和撤消的后果。
第四、是保持行政活動連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。行政活動有著連續(xù)、統(tǒng)一的內(nèi)在要求。但行政活動又分別由各個公務(wù)員具體實(shí)施。怎樣保證眾多的公務(wù)員的行為連續(xù)統(tǒng)一，由誰來承擔(dān)各公務(wù)員行為的責(zé)任？依法行政原則要求以行政主體為中心，由它把眾多的、先后不同的公務(wù)員的行為統(tǒng)一起來，承擔(dān)由各個公務(wù)員的行為而產(chǎn)生的法律后果。1
筆者認(rèn)為上述理由難以成立。
第一、行政主體理論與依法行政并沒有必然的邏輯聯(lián)系。依法行政的確要求行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，并對其管理活動承擔(dān)責(zé)任，但這并不意味由單個的行政機(jī)關(guān)自己負(fù)責(zé)而免除政府乃至國家的責(zé)任。此外，在普通法系國家，沒有行政主體理論并不妨礙其追求依法行政的目標(biāo)。
第二、行政主體理論并不必然與行政訴訟被告制度相聯(lián)。行政訴訟被告制度的設(shè)定需要考慮許多相關(guān)因素，如方便當(dāng)事人行使訴權(quán)，直接解決爭議，當(dāng)然也會考慮訴訟后果的承擔(dān)問題。但決不意味誰作被告誰就一定是責(zé)任主體。在許多國（未完，下一頁）
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