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行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性
（作者未知） 2009/9/19
（接上頁）家，為方便當事人進行行政訴訟，規(guī)定由引起爭議的行政機關作被告，但這些行政機關并不是行政主體。我國學術界一般認為我國的行政訴訟以行政主體為被告。但這并不意味著行政主體理論是確認行政訴訟被告的基礎。事實是行政訴訟的被告制度設定在前，行政主體理論出現(xiàn)在后。行政主體理論在很大程度上是來源于行政訴訟的被告制度。
第三、行政主體理論與行政行為的效力確認無關。行政主體論者常強調行政主體合法是行政行為合法有效的條件之一。實際上，這一主體要件就是職權合法要件，即具體行政行為必須由具有法定職權的行政機關行使。沒有行政主體理論不影響對行政行為效力的確認。行政訴訟法關于撤消判決的條件的規(guī)定就是采用了職權要件，而非主體要件。
第四、我國的行政主體理論不能保證行政活動的統(tǒng)一性。的確，行政活動由許許多多的行政機關及其公務員實施，需要確立最終的責任者，以保障行政的統(tǒng)一。但現(xiàn)行行政主體理論將行政主體降為享有行政權的行政機關及法律法規(guī)授權的組織，并強調它們各自責任的獨立，與行政的統(tǒng)一性要求正好相悖�？梢�，我國的行政主體理論不僅難以保障行政活動的協(xié)調統(tǒng)一，相反，極易造成行政管理中的各自為政。
行政主體論者強調從行政機關在行政管理中的法律地位這一角度來研究行政組織，有三個原因：
其一，學者們以行政訴訟為基本出發(fā)點來展開對行政法律現(xiàn)象的研究。而在行政訴訟中，行政機關的唯一法律意義就是看其是否具有管理資格、是否具有對外管理的權限。行政機關涉及的其他法律問題不會在行政訴訟中顯現(xiàn)
其二，學者們直接以民事法律制度以及民法學為藍本研究行政法律現(xiàn)象。在民事活動中，哪些組織具有民事主體地位至關重要。相應的在行政法學研究中，行政機關的法律意義在于其是否具有行政主體地位。
其三，學者們以國外的行政主體理論為參照。
這里有必要對上述三個原因進行分析。
首先，以行政訴訟為基本出發(fā)點研究行政法的觀點值得商榷。在現(xiàn)代社會，公權力領域的法治是以公權力和私權利的對峙以及權力的分工和制約為基礎的，并不完全建立在訴訟之上。雖然行政訴訟是行政法治的保障，但國家的政治、經(jīng)濟、文化和科學技術的進步都可能促進行政法治的發(fā)展，而非只有訴訟才能反映社會對法律的要求，換言之，行政法律制度的發(fā)展取決于綜合因素的影響，而不是單一的行政訴訟制度就能決定。此外，行政法發(fā)展至今，已成為多渠道、多環(huán)節(jié)、多層次保障公民行政權益實現(xiàn)的宏大法律體系，包括行政組織法、行政程序法、行政管理中的具體法律制度以及行政救濟法等。行政訴訟制度僅是行政法律制度的重要組成部分。因此，僅從行政訴訟的角度研究行政法律現(xiàn)象，會遺漏掉許多重要的內容，顯然不可取。
其次，以民事法律制度和民法學為藍本研究行政法律現(xiàn)象也存有問題。行政法學研究固然可以參照民法學的成果，但必須考慮行政法自身的特點。例如，所有的民事法律規(guī)范都是以司法程序為最終保障。但行政法律規(guī)范卻例外。尤其在我國，行政訴訟的受案范圍較窄，僅有一部分行政法律規(guī)范能進入行政訴訟程序。另外，民法學雖然重視民事主體法律地位的研究，但并沒有忽視對民事主體內部的規(guī)范，如現(xiàn)代企業(yè)制度的確立就是最好的證明。
最后，國外的行政主體理論是行政組織法理論的組成部分，并建立在相應的法律制度之上。不知是由于對國外行政主體理論的誤解還是為了適應我國的國情，學者們在借鑒國外行政主體理論時，只是用其名，拋棄了其特定的內涵。
四、我國行政主體理論帶來的負面影響
行政主體理論在我國的出現(xiàn)并非毫無道理，而有其合理的一面。首先，行政主體理論適應了行政訴訟的需要。雖然我國行政訴訟被告制度的規(guī)定在前，行政主體理論出現(xiàn)在后，但行政主體理論在行政訴訟被告的確認方面仍有一定的用武之地，因而很容易為人們所接受。其次，行政主體理論強調行政主體獨自承擔責任。這有利于行政管理步入有序化的軌道，改變以往行政管理中行政機關有權無責、有責無權的狀態(tài)。再次，行政主體作為一個便宜的、技術性的概念，能夠涵蓋行政管理中所有能獨立對外行使行政職權的組織，可避免表述上的累贅，給學術研究帶來方便。
行政主體理論的存在盡管有一定的合理之處，但其固有的缺陷決定了其不可能對行政法的發(fā)展以及行政法學研究產(chǎn)生積極影響。行政主體理論產(chǎn)生的負面效應不容低估。具體的說，我國行政主體理論的負面效應表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）不利于公民在行政法上主體地位的確立
筆者認為現(xiàn)代行政法應當構筑一種新型的行政關系，在這種關系中，公民處于主體地位。公民的獨立人格、獨立意志、獨立利益應當?shù)玫匠浞挚隙�，并受到法律的保護。行政機關的行為應受到法律的控制，行政機關沒有凌駕于個人之上的任何特權。行政機關存在的唯一目的就是（未完，下一頁）
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