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淺析行政主體
（作者未知） 2009/9/19
內(nèi)容提要]：本文論述的是當(dāng)前行政法學(xué)的熱點(diǎn)之一行政主體問(wèn)題。文章在分析行政主體概念的基礎(chǔ)上，論述了行政主體理論的形成、分類及其基本內(nèi)容，比較了國(guó)內(nèi)外的行政主體制度，進(jìn)而對(duì)已初具本土特色的中國(guó)行政主體制度作了評(píng)析。
[主題詞]：行政主體 缺陷分析
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法學(xué)重視行政組織研究，其側(cè)重點(diǎn)在于行政組織系統(tǒng)的機(jī)關(guān)構(gòu)成機(jī)制與行政效率問(wèn)題，卻忽視了行政管理活動(dòng)的主體資格與法律責(zé)任承擔(dān)。但我國(guó)的行政主體理論自80年代末出現(xiàn)以來(lái)，到90年代中期就已成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。而且對(duì)行政主體的探討在很大程度上取代了對(duì)行政組織法的全面研究。同時(shí)，因其是個(gè)極為重要的行政法學(xué)概念，故行政主體概念也被不少國(guó)家所使用。如法國(guó)“Personne Morale Administratif”、德國(guó)的“Verwaltungstrager”及英美國(guó)家的“Administrative Agency”等概念。[1]
一、行政主體概念
（一）行政主體的內(nèi)涵及性質(zhì) 行政主體是行政法學(xué)理論對(duì)實(shí)施行政管理活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)、法律規(guī)范授權(quán)組織的歸納與概括而形成的，是指享有行政權(quán)、能以自己的名義實(shí)施行政行為、并能獨(dú)立承擔(dān)該行政行為所產(chǎn)生的法律效果的社會(huì)組織。
行政主體不單純是一個(gè)理論概念，而且也是一個(gè)法律概念。雖然至今法律規(guī)范中尚無(wú)這一直接專用語(yǔ)，但行政法學(xué)中的行政主體不是一個(gè)純理論化的概念。一方面，這是根據(jù)行政法律制度對(duì)實(shí)施行政管理活動(dòng)的組織的法律規(guī)定與要求的總結(jié)與提煉，如行政復(fù)議與行政訴訟法律制度對(duì)行政行為主體要求的規(guī)定等；另一方面，對(duì)行政主體概念的理解及其條件、范圍的界定，又將直接涉及到行政主體在行政執(zhí)法與行政裁判制度中的確認(rèn)與適用，決定著行政法律關(guān)系的判定、行政行為的效力及法律責(zé)任的承擔(dān)。[2] 也有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)行政主體不是法律概念，而主要是一種行政法學(xué)的概念，它是行政法學(xué)為研究行政法律關(guān)系而對(duì)關(guān)系參加人進(jìn)行抽象而創(chuàng)制的概念。[3]
（二）行政主體概念存在的理由
在我國(guó)的行政法學(xué)研究上，歷來(lái)都是以行政機(jī)關(guān)、行政工作人員為對(duì)象，而沒(méi)有從行政主體的角度進(jìn)行研究。但是，行政主體和行政機(jī)關(guān)、行政工作人員是不能等同的。行政法學(xué)首先要解決的問(wèn)題是，哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施行政管理活動(dòng)，也就是哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)能夠成為行政主體。因此，行政主體是行政法學(xué)的基本概念。這一概念的存在，既是基于實(shí)踐的需要，也是行政法學(xué)對(duì)實(shí)踐的抽象概括。具體理由是：
（1）實(shí)現(xiàn)依法行政的需要。我國(guó)行政機(jī)關(guān)中較為嚴(yán)重地存在著的互相扯皮、推諉責(zé)任的現(xiàn)象，很重要的原因是職責(zé)不明、權(quán)限不明、主體地位不明確所造成。因此，依法行政的實(shí)現(xiàn)，首先要求對(duì)復(fù)雜的行政組織進(jìn)行主體資格的確定。這是依法行政的必要條件。
（2）確定行政行為效力的需要。行政行為是由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家作出的。它具有國(guó)家強(qiáng)制力，直接影響者相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。因此，不是行政主體作出的行為就不是行政行為；不具備法定主體資格的行政機(jī)關(guān)所作出的行為就不具有行政行為的效力。
（3）確定行政訴訟被訴人的需要。確定行政機(jī)關(guān)能否成為行政訴訟的應(yīng)訴人，首先要確定該行政機(jī)關(guān)是否具有行政主體資格，確定被訴行政行為的被訴人，也就只能看該行政行為的行政主體是哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)。
（4）行政活動(dòng)保持連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。行政活動(dòng)是由國(guó)家公務(wù)員實(shí)施的，而實(shí)施行政活動(dòng)的公務(wù)員數(shù)量眾多，且又有所不同。依據(jù)依法行政的原則，就要求有行政主體存在，由它把眾多的、先后不同的公務(wù)員的行為統(tǒng)一起來(lái)，承擔(dān)由各個(gè)公務(wù)員的行為所產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)。因此，行政主體是保證行政活動(dòng)連續(xù)統(tǒng)一的一種法律上的技術(shù)。
由此可見(jiàn)。在行政法學(xué)上采用行政主體這一概念不僅是基于理論上的要求，更為重要的是基于實(shí)踐的需要。[4]
（三）行政主體的地位
行政主體的地位可以表現(xiàn)在各個(gè)方面，但在這里限指法律地位。行政主體的法律地位，是指行政主體在國(guó)家行政管理中權(quán)利、義務(wù)的綜合體現(xiàn)。而權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的內(nèi)容，法律關(guān)系以外的權(quán)利和義務(wù)是不存在的。
基于行政主體與國(guó)家之間的法律關(guān)系，行政主體與相對(duì)人形成了行政法律關(guān)系。在這對(duì)關(guān)系中，行政主體代表國(guó)家行使行政職權(quán)，并享受行政優(yōu)益條件，相對(duì)人有服從和協(xié)助行政主體實(shí)施管理的義務(wù)；同時(shí)，相對(duì)人有監(jiān)督行政主體依法行政以及在權(quán)益受到不法侵害時(shí)申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利；行政主體有依法行政、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益不受侵害之責(zé)。行政主體如果違反職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。
我們不難發(fā)現(xiàn)，行政主體的法律地位始終與它的行政職權(quán)、行政優(yōu)益權(quán)、行政職責(zé)及行政責(zé)任有關(guān)。如果說(shuō)行政職權(quán)與行政優(yōu)益權(quán)是行政主體在國(guó)家行政管理中權(quán)利的體（未完，下一頁(yè)）
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