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淺析社會組織管理的制度缺陷與改進(jìn)對策
（作者未知） 2010/5/22
淺析社會組織管理的制度缺陷與改進(jìn)對策
[摘 要]由于我國現(xiàn)行的社會組織管理體制存在著法律和行政管理制度滯后、社會組織的內(nèi)部管理與外部監(jiān)管機(jī)制不健全等缺陷，從而導(dǎo)致我國的社會組織在繁榮發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了許多治理問題，因而需要從制度建設(shè)的角度完善社會組織管理體制，提高社會組織的運(yùn)行規(guī)范和效率。
[關(guān)鍵詞]社會組織；管理；制度缺陷
所謂社會組織，從廣義而言，即是政府與企業(yè)之外的其他組織；從狹義來講，則是指政府編制之外的，一般通過提供公益服務(wù)和調(diào)整群體之間的利益關(guān)系，參與社會公共事務(wù)管理的民辦社會機(jī)構(gòu)，通常具有志愿性、非營利性、民間性、自治性等特點(diǎn)。
根據(jù)登記注冊情況，我國的社會組織可分為兩大類：一是在民政部門登記注冊，并分別以社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位等形式存在的社會組織；二是非民政部門登記注冊的，包括在工商部門登記注冊，或者未取得任何登記注冊的大量社會組織。截止到2007年底，我國共有38.7萬個(gè)社會組織依法在民政部門登記注冊，其中社會團(tuán)體21.2萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位17.4萬個(gè)，基金會1340個(gè)，每年的資金運(yùn)作規(guī)模近300億元，是推進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、化解社會矛盾、實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定、構(gòu)建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。
然而，由于種種原因，在社會組織繁榮發(fā)展的同時(shí)，挪用善款、行賄受賄、內(nèi)部交易、變相洗錢等各種形式的治理問題也開始在該領(lǐng)域出現(xiàn)，如中國牙防組違規(guī)認(rèn)證、中國性學(xué)會違規(guī)從事營利性經(jīng)營活動事件，以及汶川地震后中國紅十字會的“萬元帳篷”事件。這些事件一經(jīng)媒體曝光，往往給整個(gè)社會組織的發(fā)展帶來負(fù)面影響，破壞社會組織的聲譽(yù)和形象。筆者就社會組織管理的制度缺陷及改進(jìn)對策進(jìn)行探討。
一、現(xiàn)行的社會組織管理體制存在的主要缺陷
(一)法制建設(shè)滯后
目前，從整體來看，我國關(guān)于社會組織的法律管理框架尚不完善，現(xiàn)有的法律、法規(guī)存在著法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強(qiáng)且相關(guān)條款彼此缺乏銜接與協(xié)調(diào)等問題。
按照是否統(tǒng)一于一部法律規(guī)范文件的標(biāo)準(zhǔn)劃分，我國既有的涉及社會組織管理的法律規(guī)范可以分為兩類：一類是專門性的法律規(guī)范；另一類是非專門性的法律規(guī)范。前者主要由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件組成，除了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《外國商會管理暫行規(guī)定》等四部行政法規(guī)外，其余的多是政府規(guī)章或者部門規(guī)章，法律效力等級偏低。后者主要由內(nèi)容涉及社會組織管理的基本法律或法規(guī)組成，如《公益事業(yè)捐贈法》《信托法》《合同法》及《民辦教育促進(jìn)法》等，雖然這些法律法規(guī)的效力等級可能高于前者，但由于它們都不是專門調(diào)整社會組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律法規(guī)，僅有少量法律條文涉及社會組織，因此，這一類法律法規(guī)不僅沒有從根本上對社會組織的運(yùn)營產(chǎn)生約束，反而有可能與專門性的行政法規(guī)產(chǎn)生矛盾，帶來管理上的沖突。
例如，我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第四條明確規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事營利性經(jīng)營活動；但是，在人大常委會制定的《民辦教育促進(jìn)法》中，又允許民辦教育的投資者獲得利潤回報(bào)。不同位階的法律法規(guī)之間出現(xiàn)的這種“打架”現(xiàn)象，不僅令社會組織的管理者們無所適從，還給社會組織自身以及社會公眾評價(jià)其運(yùn)營活動的合法性帶來了沖突和摩擦，混淆了社會組織與營利企業(yè)的根本區(qū)別。
此外，在我國既有的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》這三部專門性的行政法規(guī)中，還普遍存在著法條粗疏、規(guī)定模糊、難以操作執(zhí)行等問題。例如，這三個(gè)行政法規(guī)都明確規(guī)定社會組織的管理人員和工作人員不得侵占、私分和挪用社會組織的財(cái)產(chǎn)；否則，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。但是，對于該由誰來負(fù)責(zé)制止和懲處這種行為、應(yīng)按什么樣的程序來追究相關(guān)人員的責(zé)任、侵占者為此該受到何種懲處，卻沒有明確的、可操作的具體規(guī)定，致使這些法律條文在現(xiàn)實(shí)的管理中難以落實(shí)、流于空泛。
總之，既有的社會組織法律管理制度，在滿足我國社會組織的發(fā)展和管理要求方面，還存在著較大的改進(jìn)空間和制度漏洞，這種局面不僅使社會組織的管理面臨“無法可依”的尷尬，還令某些社會組織的違法違規(guī)行為得不到及時(shí)懲處，社會組織成長和運(yùn)營的環(huán)境受到污染。
(二)行政管理體制滯后
當(dāng)前，我國對社會組織的行政管理制度仍然沿襲的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的雙重管理體制，即由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別對社會組織實(shí)施管理的雙重負(fù)責(zé)的管理制度。這種管理制度產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代后期，是在控制社會組織發(fā)展、分散社會組織管理失范風(fēng)險(xiǎn)的理念下形成的，其原意是希望通過民政部門和業(yè)務(wù)主管單位的合作，把好社會組織發(fā)展的“入門關(guān)”，對社會組織的運(yùn)（未完，下一頁）
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