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淺析社會組織管理的制度缺陷與改進(jìn)對策
（作者未知） 2010/5/22
（接上頁）營進(jìn)行全面的管制，從而達(dá)到純潔社會組織發(fā)展、控制其發(fā)展規(guī)模的目的。雖然，這種管理體制的設(shè)計(jì)意圖本來是美好的，而且也曾在我國社會組織發(fā)展程度較低的時(shí)代發(fā)揮過良好的作用；但是，在社會組織急遽增長的今天，該管理制度的局限性和滯后性顯露無遺，“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境。
一方面，是因?yàn)檫@種管理制度易造成業(yè)務(wù)主管單位的管理失度，即作為社會組織的成立審查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)者，主管單位難以平衡和履行其對社會組織的管理職責(zé)、程度和方式。由于我國的行政法規(guī)僅僅把行政管理機(jī)關(guān)作為社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，要求其必須履行業(yè)務(wù)指導(dǎo)及管理職責(zé)，并未對行政管理機(jī)關(guān)如何履行該職責(zé)作出具體規(guī)定，也未授予行政管理部門相應(yīng)的管理職權(quán)，因而導(dǎo)致行政管理機(jī)關(guān)對社會組織管理的權(quán)責(zé)不一致，致使其作為業(yè)務(wù)主管單位在對社會組織進(jìn)行管理時(shí)，容易走向無為放縱和積極干預(yù)這兩個(gè)極端。所謂無為放縱，是指行政管理機(jī)關(guān)借工作繁忙、人手不足、業(yè)務(wù)不熟等理由，逃避其對社會組織的管理職責(zé)，任由社會組織出現(xiàn)管理漏洞，發(fā)生違規(guī)行為。而積極干預(yù)則是指行政管理機(jī)關(guān)借管理之名，對社會組織的人事管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、日常工作、活動運(yùn)營、財(cái)務(wù)開支等事務(wù)進(jìn)行全面控制，侵犯社會組織的獨(dú)立自治權(quán)；或者把社會組織視為自己的代理，成為其安置冗余人員、規(guī)避法律?謀取部門私利的工具。以協(xié)會為例，目前我國在各級民政部門登記注冊的行業(yè)協(xié)會已有4萬余個(gè)，其中由民間自主、自發(fā)成立的僅占10％。大多數(shù)協(xié)會不是作為一種會員服務(wù)機(jī)構(gòu)，而是準(zhǔn)政府組織存在。一些不方便由主管部門或主管部門不能做的事情，包括不便收取的費(fèi)用、不便報(bào)銷的費(fèi)用(交通費(fèi)、通訊費(fèi)、招待費(fèi)、職工福利、獎(jiǎng)金等)就全部交給社會組織處理，把社會組織變成了業(yè)務(wù)主管單位的附庸或?qū)ぷ夤ぞ摺?
另一方面，這種管理制度還導(dǎo)致登記管理機(jī)關(guān)的管理無力。因?yàn)槲覈赏瑯游磳Ω骷壝裾块T作為社會組織的登記管理機(jī)關(guān)，如何承擔(dān)社會組織的成立、變更、注銷的登記或者備案，年度檢查，行政處罰等監(jiān)管職責(zé)給予切實(shí)的財(cái)政支持和賦權(quán)。民政部門作為社會組織的登記管理機(jī)關(guān)，在對社會組織依法實(shí)施管理時(shí)，普遍面臨著權(quán)力有限、力量薄弱等問題。
目前，我國絕大部分省市的民政部門還沒有成立專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施其對社會組織的監(jiān)管職責(zé)。與工商、稅務(wù)、公安、消防等部門相比，民政部門對社會組織的監(jiān)管缺乏基本的威懾力和必要的執(zhí)法權(quán)力。對于違規(guī)或違法的社會組織，民政執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有場所檢查權(quán)、賬戶檢查權(quán)，以及為保存證據(jù)所需實(shí)施的強(qiáng)制措施，只能通過談話的形式予以調(diào)查取證，執(zhí)法難度大、風(fēng)險(xiǎn)高。在依照現(xiàn)行法律，對社會組織的違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰時(shí)，民政部門可適用的行政處罰手段單一、懲戒效力微弱。比如，對于非法組織，民政部門只能采取取締的處罰手段；對于合法組織的違法行為也只能采取警告、停止活動、撤銷等處罰方式，不能采取罰款、沒收財(cái)務(wù)等經(jīng)濟(jì)處罰手段。而且，民政部門的處罰對象只能是組織，對于欺詐、私分、侵占、挪用社會組織財(cái)產(chǎn)的個(gè)人，或以社會組織為名進(jìn)行斂財(cái)、經(jīng)濟(jì)詐騙活動的個(gè)人沒有任何處置權(quán)，只能任其逍遙法外。
此外，從民政部門對社會組織的依法管理程序來看，由于缺少對個(gè)人或組織的簡易處罰程序，因而對每一個(gè)社會組織的處罰案件都必須嚴(yán)格按照我國行政處罰條例的規(guī)定，遵照立案、調(diào)查取證、事先告知和召開聽證會等流程進(jìn)行，至少耗時(shí)一個(gè)月才能作出決定，這就給民政部門的人力、物力及財(cái)力造成較大的消耗。再加上經(jīng)費(fèi)匱乏、人員不足等因素的制約，直接導(dǎo)致民政部門對社會組織的管理裹足不前、流于表面。
(三)內(nèi)部管理制度不健全
社會組織自身必須擁有完善的治理結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度和民主機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)與價(jià)值。然而，由于我國社會組織的發(fā)展水平較低，因而其內(nèi)部的各項(xiàng)自律機(jī)制仍處于待完善狀態(tài)。在很多社會組織內(nèi)部，都或多或少地存在著民主決策制度不健全、內(nèi)部監(jiān)管流于形式的問題。
一些社會組織的管理者民主意識淡薄、家長制作風(fēng)嚴(yán)重，常常通過“一言堂”、“一支筆”的方式，將社會組織的重大事項(xiàng)決策與日常運(yùn)作管理權(quán)集中在個(gè)人或極少數(shù)人手中，破壞組織民主。其個(gè)人專斷獨(dú)行式的家長式管理模式，在影響社會組織職能履行的同時(shí)，還為個(gè)別人利用管理漏洞，貪污、侵占、挪用社會組織的資產(chǎn)留下隱患，這種現(xiàn)象在一些由政府部門或退居二線的行政領(lǐng)導(dǎo)兼任負(fù)責(zé)人的社團(tuán)和單純依靠創(chuàng)建者個(gè)人聲譽(yù)成立的民間機(jī)構(gòu)中，尤為突出。例如，曾經(jīng)以“中國母親”的形象獲得無數(shù)贊譽(yù)和支持的胡曼莉，就是因?yàn)楠?dú)攬麗江民族孤兒學(xué)校的一切權(quán)力、獨(dú)自決定學(xué)校的大小事情，個(gè)人權(quán)力沒有任何約束而導(dǎo)致學(xué)校的資金使用出現(xiàn)問題，引發(fā)跨國官司。
此外，不少社會組織尚未建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部管理松散，特別是在財(cái)務(wù)管理方面，存在著印章管理混亂；財(cái)務(wù)不公開、不（未完，下一頁）
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