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淺析社會(huì)組織管理的制度缺陷與改進(jìn)對(duì)策
（作者未知） 2010/5/22
（接上頁）透明；缺乏必要的財(cái)務(wù)審計(jì)或?qū)徲?jì)流于形式；違規(guī)使用票據(jù)和經(jīng)費(fèi)等問題。這些現(xiàn)象的存在，除了直接導(dǎo)致社會(huì)組織的運(yùn)作效率低下、服務(wù)質(zhì)量低劣以外，使社會(huì)組織的資產(chǎn)處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，直接縱容并催生個(gè)人的貪污腐敗行為。例如，東莞市教育基金會(huì)的辦公室副主任余某就是利用該組織印章管理混亂、財(cái)務(wù)審計(jì)缺失、貸款的發(fā)放和收取全由一人操作的制度漏洞，長(zhǎng)期挪用公款378.3萬元，給組織帶來巨額的財(cái)產(chǎn)損失。
(四)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全
除了法律規(guī)制和行政監(jiān)管以外，社會(huì)組織的管理還需要其他機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的配合，由它們共同構(gòu)成一個(gè)多層級(jí)的社會(huì)組織監(jiān)督體系來規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)及資金使用情況。不過，就我國(guó)社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督而言，也存在著監(jiān)督機(jī)制不健全，社會(huì)監(jiān)督力量薄弱，多層監(jiān)管變成“誰也不管”的問題。
首先，對(duì)于社會(huì)組織社會(huì)監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)和問責(zé)制度，即何種機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人可采用何種方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督權(quán)力如何得到保障和救濟(jì)，現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有作出規(guī)定。其次，從現(xiàn)有的社會(huì)監(jiān)督方式來看，還存在著監(jiān)督渠道單一、不暢，監(jiān)督權(quán)利難以落實(shí)的問題，在現(xiàn)實(shí)生活中，公眾一般只能采取上訪、舉報(bào)或向媒體曝光等方式實(shí)現(xiàn)自己對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督權(quán)力，這種監(jiān)督方式的效力較低，難以對(duì)違法違規(guī)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)組織產(chǎn)生威懾，監(jiān)督作用極其有限。再者，從社會(huì)監(jiān)督的力量構(gòu)成來看，社會(huì)組織在當(dāng)前主要承受著來自大眾媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督壓力，一些原應(yīng)由黨和政府職能部門、立法機(jī)關(guān)履行的監(jiān)督職責(zé)并未得到落實(shí)。例如，黨員和黨組織，作為社會(huì)組織的監(jiān)管力量之一，并未在社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮應(yīng)用的監(jiān)管作用，此外，由于我國(guó)社會(huì)組織的透明度不高，也沒有相關(guān)法律要求社會(huì)組織必須對(duì)外，尤其是對(duì)公眾披露其財(cái)務(wù)及組織運(yùn)作信息，所以，社會(huì)組織自身也缺乏自覺接受社會(huì)監(jiān)督的意識(shí)，對(duì)于來自外界的社會(huì)監(jiān)督普遍持有排斥及不合作的態(tài)度。
二、完善社會(huì)組織管理制度的具體對(duì)策
(一)健全社會(huì)組織的法律制度
這是規(guī)范社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的第一步，也是最為關(guān)鍵與核心的一步。對(duì)它的完善和健全，直接決定和影響著其他管理制度的效力。在社會(huì)組織的法律管理框架設(shè)計(jì)上，首先應(yīng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)盡快制定和頒布《社會(huì)組織(促進(jìn))法》，從總體上統(tǒng)一規(guī)定社會(huì)組織的性質(zhì)、作用、法律地位、權(quán)利義務(wù)、管理體制、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)權(quán)屬、活動(dòng)范疇及稅收減免條件，為社會(huì)組織的健康發(fā)展及有序管理提供基本指導(dǎo)。其次，可以考慮由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院等有權(quán)立法機(jī)關(guān)成立“社會(huì)組織法律、法規(guī)清理工作小組”，對(duì)已有的法律、法規(guī)及規(guī)章進(jìn)行清理，重點(diǎn)解決諸如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》與《民辦教育促進(jìn)法》之間關(guān)于社會(huì)組織宗旨及分工規(guī)定不一致等法律沖突問題，解決現(xiàn)有法律、法規(guī)之間的“打架”現(xiàn)象。第三，建議由國(guó)務(wù)院召集，會(huì)商發(fā)改委、民政部、國(guó)家稅務(wù)總局及中央業(yè)務(wù)主管部委，落實(shí)社會(huì)組織在營(yíng)業(yè)收入、社會(huì)捐贈(zèng)、政府采購資金等方面應(yīng)享有的稅收優(yōu)惠政策，在管理登記、證照辦理、土地使用、辦公用房、公共事業(yè)收費(fèi)等方面的費(fèi)用減免政策，及在人事制度、職稱評(píng)定、薪酬待遇、福利保障等方面的配套扶持政策。第四，敦促各地政府盡快建立健全的政府采購操作機(jī)制。通過規(guī)范政府采購行為及評(píng)估機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的同時(shí)，為社會(huì)組織的發(fā)展提供必要的資金支持。
(二)改革社會(huì)組織的行政管理制度
首先，應(yīng)從加快推進(jìn)政社分開、政府職能轉(zhuǎn)移的角度，變革業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織的管理內(nèi)容及方式。一方面，應(yīng)在社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位內(nèi)部統(tǒng)一并明確其對(duì)社會(huì)組織的管理機(jī)構(gòu)和管理權(quán)限，變以往若干個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)其主管的社會(huì)組織進(jìn)行模糊管理，為僅僅交由一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)對(duì)其主管的社會(huì)組織進(jìn)行統(tǒng)一的資質(zhì)認(rèn)定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)。另一方面，要進(jìn)一步理順社會(huì)組織與其業(yè)務(wù)主管單位的關(guān)系，使二者在管理機(jī)構(gòu)、人事安排、資產(chǎn)權(quán)屬、辦公場(chǎng)所等方面完全脫鉤，達(dá)到既無行政隸屬關(guān)系，又無人事派遣關(guān)系和資產(chǎn)關(guān)系的“三無”狀態(tài)。
其次，應(yīng)加強(qiáng)和改進(jìn)民政部門作為登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的管理權(quán)限與方式，具體內(nèi)容包括：第一，完善社會(huì)組織登記注冊(cè)制度。一方面，應(yīng)盡快通過“備案制”將大量未登記注冊(cè)的社會(huì)組織納入行政管理范疇，由民政部門或其授權(quán)的社區(qū)管理部門對(duì)其人員、結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)及重大活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，另一方面，應(yīng)建立工商登記與民政登記的轉(zhuǎn)換渠道，允許那些早年以工商形式獲得登記的公益組織盡決轉(zhuǎn)為非營(yíng)利的社會(huì)組織。第二，加大登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的管理權(quán)限，包括適度擴(kuò)充各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)的規(guī)模和力量；在各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)組建有場(chǎng)所檢查權(quán)、賬戶檢查權(quán)等強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)懲處違反行政法規(guī)的社會(huì)組織，并由國(guó)家財(cái)政為其提供必要的辦公經(jīng)費(fèi)。第三，嚴(yán)格登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的年檢制度，要通過對(duì)社會(huì)組織重大（未完，下一頁）
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