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從村長(zhǎng)選舉制度和實(shí)態(tài)看中國(guó)的住民自治(上)——以四川省調(diào)查事例為中心
（作者未知） 2010/5/23
從村長(zhǎng)選舉制度和實(shí)態(tài)看中國(guó)的住民自治(上)——以四川省調(diào)查事例為中心
問(wèn)題所在
被政治刻意分隔而急速發(fā)展之經(jīng)濟(jì)與跛行的政治社會(huì)領(lǐng)域，這兩者間的矛盾正在現(xiàn)代的中國(guó)逐漸表面化，而兩者間沖突的裂隙早晚將導(dǎo)致中國(guó)現(xiàn)有制度的解體。亦即，此種認(rèn)知正廣為流傳。特別是第二次天安門事件（１９８９年）以后，「對(duì)民主化／人權(quán)的壓制」、「遲緩的政治改革」等形容詞即成為傳播媒體談到現(xiàn)代中國(guó)時(shí)的“慣用語(yǔ)”。
然而，在處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)農(nóng)村中，藉由實(shí)施被稱為「基層選舉」的村民委員會(huì)主任（即村長(zhǎng)）選舉制度，農(nóng)村地區(qū)正以遠(yuǎn)超過(guò)一般理解的速率，進(jìn)展著制度性的“民主化”。在中國(guó)民政部的協(xié)助下，我與青山學(xué)院大學(xué)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)部天兒慧教授，于１９９６年８～９月進(jìn)入四川成都、重慶郊外的農(nóng)村，進(jìn)行有關(guān)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村選舉的制度整備狀況，及其實(shí)際運(yùn)用實(shí)態(tài)之現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查之后，使筆者逐漸朦朧地浮現(xiàn)出如下的印象。
現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)所發(fā)生的變化，令人刮目相看。因?yàn)樵谑袌?chǎng)化的進(jìn)展之下，中國(guó)農(nóng)村的農(nóng)民逐漸“覺醒”。根據(jù)這次的短期調(diào)查發(fā)現(xiàn)：秘密投票、無(wú)記名投票的投票制度比我們預(yù)想的更為落實(shí)。即使在選舉實(shí)施的過(guò)程中，也很難找出權(quán)力單位直接介入的痕跡，雖然是在同樣的規(guī)定制度下，但是此項(xiàng)選舉與幾乎處于機(jī)能不全狀態(tài)的都市住民自治組織（即都市的居民委員會(huì)主任）選舉大相徑庭。首先必須接受的是，農(nóng)村民主化的制度性進(jìn)展，已達(dá)到一個(gè)遠(yuǎn)超過(guò)上述一般人理解的水準(zhǔn)。
然而，此項(xiàng)制度終究過(guò)于浮面，在農(nóng)村住民的選舉行動(dòng)背后，傳統(tǒng)家族．宗族意識(shí)或「利害」關(guān)系所凝固的黨的政治意圖等，反而反映出更為錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。北京中央政府僅在農(nóng)村認(rèn)可此種「沉靜的民主化」究竟有何意圖？是因?yàn)橛凶孕拍芸刂妻r(nóng)民？還是試圖「疏解」包括都市部在內(nèi)的不滿？原本在廣大的中國(guó)即有都市．農(nóng)村二元性構(gòu)造的顯著地域性偏差。在此種情況下，此種基層選舉制度能延伸至何種程度？究竟此種進(jìn)展對(duì)廣域的中國(guó)社會(huì)將造成何種影響？
若依照此種問(wèn)題意識(shí)，則包括都市居民委員會(huì)選舉在內(nèi)總稱為「基層選舉」的村民委員會(huì)主任選舉，其制度性整備的情況和實(shí)際的運(yùn)用實(shí)態(tài)，即能顯示轉(zhuǎn)型期中國(guó)的住民自治現(xiàn)狀，且直接呈現(xiàn)其醞釀的問(wèn)題。此點(diǎn)對(duì)開發(fā)中國(guó)家——中國(guó)的民主化過(guò)程，是提供能測(cè)試其現(xiàn)實(shí)進(jìn)展的絕佳資料。
因此，本報(bào)告系在理解調(diào)查對(duì)象地域的個(gè)別性和局限性的前提下，用以概觀全國(guó)的總體情況，而于其間切入此次的調(diào)查結(jié)果（注１）。此外，在比較都市居民委員會(huì)的情況之后，筆者亦嘗試簡(jiǎn)單地掌握其全盤的意義。
村民委員會(huì)成立的歷史
首先，筆者在此略述做為選舉對(duì)象的村民委員會(huì)之成立經(jīng)緯。
一九八二年憲法第１１１條規(guī)定「居住地域設(shè)立各自的居民委員會(huì)及村民委員會(huì)，是為基層群眾性自治組織」。此條所規(guī)定的村民委員會(huì)組織，若包含其萌芽階段在內(nèi)，大致可區(qū)分為三個(gè)時(shí)期。
萌芽階段（１９８０～８５年）
依中國(guó)民政部資料記載，為因應(yīng)農(nóng)村中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)展的新情勢(shì)，在廣西等地區(qū)「自發(fā)性地形成」農(nóng)村中的自治組織（注２）。在由集團(tuán)農(nóng)業(yè)解體為個(gè)體農(nóng)戶的過(guò)程中，各農(nóng)民間基于必要的自我防衛(wèi)，于是「自然發(fā)生」自治組織。但是，由于人民公社制度的撤銷，政府方面基于行政考量，為防止從前在生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)在轉(zhuǎn)型為農(nóng)工商聯(lián)合公司等經(jīng)濟(jì)組織的過(guò)程中，因舊有「政社合一」制度的解體而形成行政空間的“真空化”，從而有此種制度的產(chǎn)生。
８２年憲法規(guī)定此種村民委員會(huì)為「基層群眾性自治組織」，這是中國(guó)憲法史上的一大創(chuàng)舉。根據(jù)這條規(guī)定，各地逐漸試辦村民委員會(huì)。其后，根據(jù)『政社分離與鄉(xiāng)政府設(shè)立通知』（１９８３年１０月中共中央頒布），更進(jìn)一步將此種動(dòng)作擴(kuò)展至全國(guó)，至８５年２月時(shí)全國(guó)村民委員會(huì)的總數(shù)已上升至９４萬(wàn)８６２８?jìng)�(gè)。但是，此階段的村民委員會(huì)是以人民的調(diào)�；顒�(dòng)、維持治安或公共衛(wèi)生活動(dòng)等為主要的活動(dòng)內(nèi)容，其組織制度亦無(wú)任何規(guī)范，故可說(shuō)是處于農(nóng)民考量現(xiàn)實(shí)的自我防衛(wèi)優(yōu)先于制度的階段。
因此，這個(gè)萌芽階段果真系因農(nóng)民的自發(fā)性而浮現(xiàn)？或是應(yīng)該視為上級(jí)為避免行政真空狀態(tài)而進(jìn)行「指導(dǎo)」，進(jìn)而發(fā)生的全面性潮流？此點(diǎn)關(guān)系著村民委員會(huì)組織規(guī)定的性格，亦是形成選舉制度的基本視點(diǎn)。
法的準(zhǔn)備階段（１９８５年～１９９０年８月）
對(duì)于此種實(shí)際狀況，首先是各地地方政府為加以因應(yīng)，而于此時(shí)期陸續(xù)整備地方性法規(guī)。１９８７年１１月２４日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第２３次會(huì)議通過(guò)『中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）』（以下稱『村民委員會(huì)組織法』，）并于１９８８年６月１日起施行于全國(guó)。在１９８９年末，在上述視點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于全國(guó)１４個(gè)省、市、自治區(qū)實(shí)施村民委員會(huì)干部的選舉。在福建、浙江、甘肅、湖北、貴州、湖南（未完，下一頁(yè)）
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