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行政權(quán)力的制約問題探索
（作者未知） 2010/5/24
（接上頁）行政機關(guān)作為權(quán)力的形式主體事實上只是靜態(tài)的，名義上的擁有行政權(quán)力，一旦涉及這項權(quán)力的實際具體地運用，就必然要落實于該機關(guān)中的有關(guān)公務(wù)人員身上，如行政機關(guān)的首長、分管某項業(yè)務(wù)的那些專門工作人員，作為權(quán)力實際主體這一要素的行政機關(guān)公務(wù)人員個人，又是一個復(fù)雜的要素，行政機關(guān)這種權(quán)力的名義主體從抽象意義看，可以是千篇一律的組織結(jié)構(gòu)，但行政機關(guān)中的每一個人則各不相同，因為他們都是有不同思想、情感、性格、廣泛社會關(guān)系并隨著環(huán)境的改變而變化的具有能動性的主體，行政權(quán)力實際行使主體的這種特性使他們處于不確定的變化狀態(tài)，他們可以此時按照法定的要求做，彼時又由于某些原因不按法規(guī)來做。因此，對他們權(quán)力的制約僅靠抽象論還是不可能解決問題的，行政權(quán)力的形式主體作為享有權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)，主要會在兩個方面形成對行政權(quán)力的不正確運用：一是機構(gòu)的規(guī)模問題，機構(gòu)設(shè)置如果臃腫重疊，人浮于事，通常要引起職權(quán)不清，相互爭權(quán)，推諉責(zé)任，多頭執(zhí)法，重復(fù)用權(quán)，辦事效率低下等弊端。二是對機構(gòu)的權(quán)力配置問題。如果權(quán)力配置過大或過小，也自然要帶來權(quán)利無邊，權(quán)利濫用或權(quán)力運用不足以實現(xiàn)工作目標(biāo)的問題。為此，對權(quán)利形式主體的制約主要是制約機構(gòu)設(shè)置、規(guī)模以及權(quán)利的配置。這主要包括：
第一，制約形式主體的設(shè)置和規(guī)模。組織機構(gòu)的設(shè)置有兩個最基本的原則，即需要與精干原則。前者解決事務(wù)的需要來設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，以約束設(shè)立不必要的機構(gòu)；后者解決機構(gòu)的精簡與高效的問題，以防止機構(gòu)臃腫膨脹。從對機構(gòu)的制約機制來看，它取決于對機構(gòu)的恰當(dāng)設(shè)置以及對機構(gòu)的人員定編、定額的嚴格規(guī)定。
第二，合理的權(quán)力配置制約，所謂的合理即一個行政機構(gòu)不能有超出它管理事務(wù)范圍的權(quán)力，也不應(yīng)缺乏管理所必要的權(quán)力。
而對行政權(quán)力行使的實際主體加以控制就要復(fù)雜的多。因為權(quán)力行駛的實際主體是具有主觀能動性的人，這使得對行政權(quán)力實際主體的制約將大大不同于對權(quán)力本身的制約，主要從分配權(quán)力的大小，規(guī)定權(quán)力運行的程序和方法等來進行的，這些制約都具有不可確定性。但是，就是有再合理，恰當(dāng)?shù)臋C構(gòu)設(shè)置，權(quán)力配置，規(guī)定了再嚴格的權(quán)力使用程序和方法，一旦行政機關(guān)公務(wù)人員個人實際運用權(quán)力時，也會出現(xiàn)違背規(guī)則，超越職權(quán)，濫用權(quán)力甚至不合理的情況。為此，對行政權(quán)力主體制約的重點應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)力的實際主體，對行政權(quán)力實際主體的制約不是制約權(quán)力，而是制約具體行使權(quán)力的個人。個人超越法律來行使權(quán)力的主要原因來自于兩類：
第一，行政機關(guān)公務(wù)人員缺乏相應(yīng)的法律知識，由于不知法，不懂法而濫用權(quán)力。但通過目前我國已建立的公務(wù)人員選拔，培訓(xùn)，考核制度。特別是國家行政機關(guān)把嚴進入國家公務(wù)員隊伍的大門。以及一大批受過相當(dāng)程度學(xué)歷教育的青年進入公務(wù)員隊伍之后，不懂法的現(xiàn)象將逐漸減少。因而，就這個層面的原因而言，仍需制約，但并非問題的主要方面。
第二，行政機關(guān)公務(wù)人員自身受某種私利的驅(qū)使濫用手中的權(quán)力。這是一種較多的現(xiàn)象且不易控制。因此應(yīng)當(dāng)是對實際權(quán)力主體制約的核心（行政機關(guān)公務(wù)人員）。行政機關(guān)公務(wù)人員作為國家官員本應(yīng)只代表國家利益行使國家權(quán)力，為何會受其私利驅(qū)動而濫用手中的權(quán)力？這與集中于其身上的不同的法律身份有聯(lián)系。從行政法的角度分析，行政機關(guān)公務(wù)人員是兼具多種法律身份的人。而各種法律身份所代表的利益又是相互沖突的。國家公務(wù)員實際上具有三重法律身份，即普通公民、公務(wù)員和行政機關(guān)代表，上述三重法律身份各有其不同的法定權(quán)力義務(wù)。而且是在分別針對不同的對應(yīng)主體時才有的。普通公民的該法律身份，一旦出生并具有國籍時便取得。其權(quán)力義務(wù)同于其他普通公民。國家公務(wù)員的法律地位一旦進入公務(wù)員隊伍便取得。其權(quán)力義務(wù)是國家公務(wù)員法規(guī)定的各種權(quán)力義務(wù)。行政機關(guān)代表的法律身份是在國家公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)與行政相對人發(fā)生行政法律關(guān)系時所具有的，任何一個對行政相對人執(zhí)行公務(wù)的國家公務(wù)員都具有此種法律身份。如一個稅務(wù)征管員在向納稅人收稅時，他就是稅務(wù)機關(guān)代表的法律身份。國家公務(wù)員有此種法律身份時行使的全部是行政主體的法定權(quán)力，履行的全部是行政主體的法定義務(wù)，全部法律后果也歸于行政主體。這既不是國家公務(wù)員法規(guī)定的公務(wù)員的權(quán)力義務(wù)，也不是國家公務(wù)員作為普通公民所具有的權(quán)力義務(wù)。公務(wù)員的這第三種身份使他們實際上掌握并運用著行政權(quán)力。個人作為行政主體代表的身份行使行政權(quán)力，而這種身份擁有的行政權(quán)力又可以服務(wù)于他的其他法律身份，可以說行政機關(guān)公務(wù)人員多種身份使之既能運用行政權(quán)力又能運用權(quán)力隱形服務(wù)于自己的私利。
公務(wù)員以行政機關(guān)代表的身份與行政權(quán)力相結(jié)合，但他們同時又不能完全解脫另外幾種具有個人或群體利益的身份。這就可能形成一種危險的結(jié)果：利用前一種身份所掌握的行政權(quán)力為后幾種身份服務(wù)。這也就使得加強和嚴格對公務(wù)員其“人’的控制管理，成為極為重要的制約內(nèi)容。<（未完，下一頁）
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