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關(guān)于《行政許可法》的立法價值
（作者未知） 2010/5/24
關(guān)于《行政許可法》的立法價值
《行政許可法》已于日前正式施行，全國各地各部門正興起認真學(xué)習(xí)和貫徹實施這部法律的熱潮。自去年8月《行政許可法》通過以來，國務(wù)院專門下發(fā)文件，召開會議，乃至舉辦省部級領(lǐng)導(dǎo)干部研究班對本法的貫徹實施作出部署；就在《行政許可法》正式施行的前兩天，溫家寶總理又在全國依法行政工作電視電話會議上再次對本法的實施提出要求。對一部法律的實施給予如此高度的重視，這在我國行政法制建設(shè)的歷史上是空前的。什么原因使得黨和國家以及全社會對《行政許可法》的制定和實施如此看重？思考和認清這個問題，無疑將有助于我們準(zhǔn)確把握《行政許可法》的立法精神，增強貫徹《行政許可法》的自覺性和責(zé)任感。
一、《行政許可法》要解決什么問題？
在《行政許可法》制定之前，我國有關(guān)行政許可的法律文件不在少數(shù)，廣義上的行政許可法[02]早在《行政許可法》制定之前就有了，主要是行政機關(guān)制定的規(guī)章，部分為國務(wù)院的行政法規(guī)和地方人大制定的地方性法規(guī)，也有一些全國人大及其常委會制定的法律涉及到行政許可，如《礦產(chǎn)資源法》第17條規(guī)定："國家對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，實行有計劃的開采；未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，任何單位和個人不得開采。"因此，在《行政許可法》頒行之前，我國就已經(jīng)建立了行政許可法律制度，既然如此，為什么還要制定《行政許可法》？
回答這個問題要從我國行政許可法律制度的發(fā)展過程談起。我國行政許可法制的發(fā)生和發(fā)展是政企、政事（政府和事業(yè)單位）和政社（政府和社會）分離的結(jié)果，說到底，是推進和發(fā)展市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。改革開放之前，在權(quán)力高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，政企、政事和政社緊密結(jié)合在一起，政府與公民、組織之間的關(guān)系等同或類似于政府的內(nèi)部關(guān)系。對公民、組織的許可相當(dāng)于行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級的行政審批。嚴格地說，在計劃經(jīng)濟時期，沒有現(xiàn)代意義上的行政許可，有的只是傳統(tǒng)意義上的行政審批。時至今日，"行政許可"對相當(dāng)一部分人來說仍然是一個"新"概念，他們還是習(xí)慣于沿用"行政審批"的提法，由此我們可以看到些許歷史的痕跡以及計劃經(jīng)濟時代的"慣性"。在內(nèi)部行政關(guān)系中，行政行為的主要依據(jù)是上級的指示和命令，現(xiàn)代行政法遠未嚴格到要求內(nèi)部行政行為也須象外部行政行為那樣具有明確法律依據(jù)的程度。故而，計劃經(jīng)濟時期的行政審批并不要求具有法律依據(jù)，其依據(jù)主要是黨政機關(guān)的"紅頭文件"，甚至可以是領(lǐng)導(dǎo)的講話或批示。
改革開放以后，隨著商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及計劃經(jīng)濟模式為市場經(jīng)濟模式所取代，政企、政事、政社逐步分離開來，公民、社會組織不再象過去那樣附屬于行政機關(guān)，轉(zhuǎn)而取得與行政機關(guān)平等的法律地位，如此一來，行政機關(guān)再不能按照上級指揮下級、下級服從上級的行政方式號令公民、組織，行政機關(guān)對公民、組織行使權(quán)力必須具有法律上的依據(jù)。這是一個重大的變化，但此一變化并非在一夜之間即可實現(xiàn)。在1990年《行政訴訟法》實施之前，政企、政事和政社分離程度有限，而且其法律保障也不夠有力。在此期間，雖然一些法律和法規(guī)規(guī)定了行政許可，但行政許可的主要依據(jù)依然是政府機關(guān)內(nèi)部不具有法律地位的各種正式或非正式的規(guī)范性文件。1990年施行的《行政訴訟法》是一個分水嶺。依照《行政訴訟法》第11條第1款第（4）項的規(guī)定，公民、組織認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的，可向人民法院提起行政訴訟。而行政機關(guān)贏得訴訟的關(guān)鍵之一就是必須向法院證明其行政許可行為是具有法律依據(jù)的。從這時起法律對行政許可必須具有法律依據(jù)提出了強制性要求。90年代以后，為使行政許可"有法可依"，行政許可立法迅速活躍起來，有關(guān)行政許可的法律規(guī)范的數(shù)量，特別是規(guī)章和地方性法規(guī)中有關(guān)行政許可的數(shù)量大幅增加。截至2003年8月《行政許可法》制定之前，我國行政許可法制化的成績可謂顯著，總體上看，行政許可已沒有了無法可依的問題。但是，另一方面，行政許可法治化的水平卻不高。有關(guān)行政許可的法律規(guī)范數(shù)量不少，但絕大部分是針對公民和社會組織的，而規(guī)范和制約行政機關(guān)行政許可權(quán)的法律規(guī)范卻基本上付之闕如，以至行政許可失控，成為妨礙經(jīng)濟社會發(fā)展的重大瓶頸。由于缺乏對行政機關(guān)行政許可權(quán)的法律限制，行政機關(guān)在計劃經(jīng)濟時期形成的"一切都要管"的陳舊行政觀念的影響以及相關(guān)利益的驅(qū)動下，濫設(shè)許可，隨心所欲地介入經(jīng)濟和社會事務(wù)，變相地造成新的"政企不分"、"政事不分"和"政社不分"，嚴重阻滯社會主義市場經(jīng)濟健康運行和（未完，下一頁）
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