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關(guān)于行政公益訴訟
（作者未知） 2010/5/24
（接上頁）人來解決社會所面臨的個(gè)人利益的自我保護(hù)問題有時(shí)是不充分的，特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是行為的受益者。例如，某違章建筑經(jīng)主管行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后的興建。直接利害關(guān)系認(rèn)識違章建筑的所有人，而他顯然是該行政行為（批準(zhǔn)）的受益者。受益者對致使其受益的行政行為起訴的積極性能有多大呢？而且，在某一特定問題上，有直接利害關(guān)系的人并不一定代表全社會的利益。所以，為了維護(hù)社會公益，支持無力主張權(quán)利的弱者提起訴訟，應(yīng)允許與自己無直接法律利害關(guān)系的公民，可就違法行政行為而發(fā)起訴訟。
筆者認(rèn)為，行政公益訴訟中，公共利益的直接侵害主體可分為兩類：一類是行政主體，此種情況下行政主體的侵害行為一般表現(xiàn)為作為。如物價(jià)局非法提高某種商品物價(jià)的行為，直接侵害主體是物價(jià)局。另一類是非行政主體，包括自然人、法人和其他性質(zhì)的組織。比如，某企業(yè)排放超標(biāo)污水，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局卻置之不理，以致大片農(nóng)田受損，地下水變質(zhì)。公益的直接侵害主體是污染企業(yè)，但該企業(yè)的侵害行為卻以環(huán)保局的非法批準(zhǔn)行為或不履行監(jiān)督職責(zé)為前提。這里的行政主體是公益侵害行為的間接主體，其不法行為表現(xiàn)為作為和不作為兩種形式。做出此種分類的意義在于：
首先，有無“直接利害關(guān)系”應(yīng)是指普通公民相對于行政主體的違法行為而言，而非相對于公共利益的直接侵害主體。因?yàn)閮烧哂袝r(shí)并不一致。例如上述所舉案件中，遭受損失的農(nóng)民相對于環(huán)保局的不作為而言不具有直接利害關(guān)系，但其相對于直接侵害主體——污染企業(yè)卻是直接利害關(guān)系人。
其次，在公共利益的直接侵害主體為行政主體時(shí)，無直接利害關(guān)系的公民只能發(fā)起行政公訴，而不能以自己的名義提起訴訟。當(dāng)公益的直接侵害主體是非行政主體時(shí)，又有兩種情況：一是雖相對于行政行為無直接利害關(guān)系，但與直接侵害行為有直接利害關(guān)系的公民可選擇直接以直接侵害主體為被告向法院提起訴訟，此時(shí)的訴訟雖在效果上保護(hù)了公共利益，但因訴訟目的非公益而不是真正的行政公益訴訟。但該種情況下違法行為的行政主體可與直接侵害行為主體一起，成為案件的共同被告。二是普通公民對行政主體（間接侵害主體）的不法行政行為發(fā)起行政公益訴訟。也就是說，與直接公益侵害行為有直接利害關(guān)系的公民有行政公益訴訟和其他訴訟兩種選擇。一般說來，當(dāng)只有侵害之危險(xiǎn)或者侵害比較微小時(shí)，他們會選擇前者；當(dāng)侵害已經(jīng)發(fā)生或侵害比較嚴(yán)重時(shí)，則大多選擇后者。
（四）行政公益訴訟的“啟動權(quán)”由公民享有，而特定機(jī)關(guān)享有起訴權(quán)，具有原告資格。所謂“啟動權(quán)”，是指公民針對侵害公共利益的行政行為，不能直接向法院起訴，而只能向特定機(jī)關(guān)“告發(fā)”，由特定機(jī)關(guān)依法決定是否起訴。
那么為什么不賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格呢？這涉及到法律價(jià)值的衡量問題。在法律水平（包括法律制度、法律體系、法律文化以及公民的法律素質(zhì)和意識等）較高的情況下，普通公民享有起訴權(quán)，確實(shí)有利于在廣泛范圍內(nèi)更高效率的保障公民權(quán)益，制約政府全力，而不必?fù)?dān)心引起濫訴。就象施瓦茨反駁濫訴說時(shí)說的那樣：“只有瘋子才會認(rèn)為法院運(yùn)用司法審查權(quán)是因?yàn)樾姓V訟具有無窮的樂趣�！痉▽彶橘M(fèi)錢費(fèi)時(shí)，很少有人為了審查而要求審查的，也很少有人純粹為了使政府遭受不必要的折騰而要求審查”�！皞�(gè)人對政府的失職和侵權(quán)行為的普遍熟視無睹，擔(dān)心敗訴，甚至勝訴也要花巨額訴訟費(fèi)；法院的裁量權(quán)；這些現(xiàn)在是，毫無疑問，將來也仍會對政府官員的有效保護(hù)，使他們免受太多和不公正的審查�！� 但在法律水平較差的情況下，則很可能出現(xiàn)濫訴，降低行政效率。我們不是美國，兩千多年的封建傳統(tǒng)，較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，整個(gè)法律體制的不完善，以及公民法律素質(zhì)和意識的相對欠缺，決定我們不能照搬美國的制度。即使他們是先進(jìn)的，但由于不能與我國當(dāng)今的法律整體水平相適應(yīng)，現(xiàn)在還只能作為我們的一個(gè)目標(biāo)，經(jīng)過全體國民的努力去實(shí)現(xiàn)。急功近利，適得其反。正如英國行政法著名學(xué)者韋德所說：“它（行政公益訴訟）設(shè)定了控制這樣的情形的措施，在那種情形下，要不然的話，公眾中任何數(shù)量的成員都試圖提起無以協(xié)調(diào)的訴訟，結(jié)果會導(dǎo)致普遍的會亂，從根本上說，它是一種調(diào)控的集團(tuán)訴訟，檢查總長愿意協(xié)調(diào)的所用人都能獲得”。 因此，依我國現(xiàn)狀，為了訴訟經(jīng)濟(jì)和防止濫訴，應(yīng)將行政公益訴訟的起訴權(quán)交由具有專門知識的特定機(jī)關(guān)。
享有行政公訴起訴權(quán)的特定機(jī)關(guān)主要指檢察機(jī)關(guān)，其以公益代表人的身份為維護(hù)公益而提起公訴；但在某些情況下，允許公益性社會團(tuán)體或自治性組織對行政機(jī)關(guān)侵害社會公益的行為提起訴訟。根據(jù)憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對一切違反法律的行為進(jìn)行監(jiān)督。從檢察院的實(shí)際功能也可看出，其主要職能保護(hù)國家和公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)享有行政公訴的起訴權(quán)符合憲法規(guī)定，并充分了檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)有職能。另一方面，現(xiàn)實(shí)生活中，某些社會團(tuán)體的成員（未完，下一頁）
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