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論農(nóng)民權(quán)益保護(hù): 一種“國家的社會嵌入與互動論”和立憲分析
（作者未知） 2010/5/24
（接上頁）接管理，農(nóng)民協(xié)會部分承擔(dān)農(nóng)民自治的職能。由農(nóng)民協(xié)會來代表農(nóng)民的利益與政府對話更加有效。農(nóng)民協(xié)會的對話伙伴不僅可以是農(nóng)村政府，而且可以是城市政府，省政府和中央政府。這種對話很可能推動城鄉(xiāng)勞動力市場的一體化和消除國家對農(nóng)村人口流動的歧視。農(nóng)民協(xié)會甚至可以要求把維護(hù)國內(nèi)統(tǒng)一大市場寫入憲法來確保農(nóng)民的遷徙自由和擇業(yè)自由。
第二，對于政府來說，盡管農(nóng)民協(xié)會的運(yùn)作可以部分解脫政府對農(nóng)民的直接控管，從而緩解兩者之間的直接對立，但是政府很可能認(rèn)為農(nóng)民協(xié)會的建立對于政府治理是一種威脅，具體視其感知而定。有一點(diǎn)可以肯定的是，政府會認(rèn)為農(nóng)民協(xié)會的存在較之于農(nóng)民對政治過程的“非制度化參與” 更為安全可控，從而更符合政府的偏好（仝志輝，2002）。像湖南等地農(nóng)民領(lǐng)袖的大量存在就屬于農(nóng)民的一種“非制度化參與”，這種參與很可能成為中國農(nóng)村的“火藥桶”。因此，政府可以通過建立某種秩序框架允許農(nóng)民協(xié)會的建立和存在。比如允許農(nóng)民協(xié)會在某一級次（省、地區(qū)或縣）之下建立，或者允許農(nóng)民協(xié)會按照行業(yè)來建立，但是不允許其按轄區(qū)但又不分行業(yè)建立。政府可能關(guān)注的是農(nóng)民組織不能過于壯大從而成為“農(nóng)民黨”。上述秩序框架有助于滿足政府這方面的需要。
第三，真正的村民自治能夠促進(jìn)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。1998年11月《中華人民共和國村民委員會組織法》的正式頒布實施極大地推動了村民自治進(jìn)程。但是，當(dāng)前的村民自治存在一些問題：
１. 村民自治目前只限于村莊級次，真正有效的村民自治至少應(yīng)包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治（李成貴觀點(diǎn)）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和村莊自治可以兼容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不自治與村莊自治則不兼容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部目前干預(yù)村民自治事務(wù)的事例不斷發(fā)生，就是例證。
目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的事權(quán)非常少，隨著基礎(chǔ)教育事權(quán)朝著縣市級上收，主要事權(quán)是計劃生育。其他事權(quán)均與我國過去的計劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)有關(guān)。即根據(jù)上頭的條條設(shè)置相同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)或者人員，協(xié)助上頭辦事，但支出負(fù)擔(dān)往往由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解決。計劃生育這種事權(quán)可以由縣級政府承擔(dān)，具體操作辦法可以是由縣級政府特派少數(shù)行政人員承擔(dān)此職責(zé)。其他協(xié)助性事權(quán)更可以如此安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還負(fù)責(zé)征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。但其征稅成本很高，安徽省渦陽縣耿黃鄉(xiāng)曾做過這樣的統(tǒng)計：鄉(xiāng)政府專門組織１９人下村，跟蹤農(nóng)林特產(chǎn)的生產(chǎn)、銷售過程兩個月，最后征收到４萬元農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅款，而這１９人下村的各種費(fèi)用開支也是４萬元，征收成本達(dá)到了１００％（李 龍 天，2003）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的改革可能不是簡單撤除鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，而是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治管理取而代之。
2. 基層黨政關(guān)系弱化村民自治。村民委員會組織法有一個“優(yōu)點(diǎn)”，它同時也是“弱點(diǎn)”。那就是，該法規(guī)定，黨在農(nóng)村的基層組織，要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。村委會負(fù)責(zé)管理村內(nèi)事務(wù)，如社會秩序和當(dāng)?shù)貭幎说恼{(diào)解、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會福利、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。一般各成員將專門負(fù)責(zé)某一領(lǐng)域，比如經(jīng)濟(jì)管理或社會秩序。除負(fù)責(zé)村內(nèi)各項事務(wù)外，村委會還須代表政府完成某些職能。這些職能包括協(xié)助征稅、保證計劃生育政策的執(zhí)行、提供義務(wù)勞動和維持社會秩序（Howell 2002）。原則上，一套自治班子足以處理這些事務(wù)。如果是黨支部和村民委員會兩套班子，兩者之間應(yīng)該做到權(quán)力分立、相互監(jiān)督和制衡。在實際運(yùn)作中，村支書和村委會的權(quán)力格局的形成也符合擴(kuò)展的“國家的社會嵌入與互動論”范式，即兩者的權(quán)力格局是在兩者之間的互動以及兩者與農(nóng)村社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)的嵌入和互動中形成。這類似于法國的政局，總統(tǒng)和總理兩者中，究竟誰占主導(dǎo)地位，完全視兩者本身的魅力和各自背后力量的較量與互動結(jié)果而定。從委托—代理關(guān)系角度看，村委會是村民的代理人，因此對村民負(fù)責(zé)；村黨支部是上級黨組織的代理人，只對上而不需要對村民負(fù)責(zé)。由此看來，村民自治主要應(yīng)該靠村委會，而不是黨支部。黨支部應(yīng)做好支持性的工作，而不應(yīng)該越位。
３. 村民自治模式單一，排除了制度競爭，從而不能發(fā)現(xiàn)和吸納更好的制度。目前法律規(guī)定村民自治只能選用一種村委會模式。實際上，國際經(jīng)驗表明，可以存在多種地方自治模式。比如德國有四種模式，美國有三種模式。哈耶克強(qiáng)調(diào)，競爭是發(fā)現(xiàn)過程，即發(fā)現(xiàn)知識的過程。沿用到制度層面，制度競爭是發(fā)現(xiàn)更好的制度信息的過程。村民自治中的治理結(jié)構(gòu)完全可以多樣化。中央層次可以建立一個法律框架。各省涉及村民自治的治理結(jié)構(gòu)則可以通過各省的立法確立，比如德國的地方自治制度的立法由州負(fù)責(zé)。我國的相關(guān)立法中可以列舉幾種模式供基層根據(jù)具體情況選擇。比如美國地方自治模式中有“議會—經(jīng)理制”（council－Manager）模式。議會相當(dāng)于村民委員會。議會通常由5～9名市議員組成，由市長主持，而市長也可能成為市議員之一。市長具有重要的儀式性職能，而無顯赫的行政權(quán)。市議員聘請一名市政經(jīng)理，該職位自由競選產(chǎn)生。（未完，下一頁）
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