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當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民非制度化政治參與走向制度化的對(duì)策思考
（作者未知） 2010/5/25
（接上頁(yè)）不聊生，怨聲載道。一些農(nóng)村干部貪污腐敗，工作方式簡(jiǎn)單粗暴。他們對(duì)中央政策置若罔聞、陽(yáng)奉陰違，或?qū)r(nóng)村群眾以官自居、頤指氣使、態(tài)度橫蠻。"高高在上，濫用權(quán)力，脫離實(shí)際，脫離群眾，好擺門面，好說(shuō)空話，思想僵化，墨守成規(guī)，機(jī)械臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，不守信用，公文旅行，互相推委，以至官氣十足，動(dòng)輒訓(xùn)人，打擊報(bào)復(fù)，壓制民主，欺上滿下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法等等……都已達(dá)到令人無(wú)法容忍的地步。"[7]
農(nóng)村干部的各種失范行為，造成了農(nóng)民的不滿與對(duì)抗，這不僅侵犯了農(nóng)民群眾的權(quán)益，而且嚴(yán)重?fù)p害了黨和國(guó)家在農(nóng)村的權(quán)威，危害著中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，成為觸發(fā)中國(guó)農(nóng)民非制度化政治參與的最重要、最直接的因素。大量事實(shí)表明"在體制監(jiān)督弱化的基本背景下……造成了基層政權(quán)的目前狀態(tài)：不斷’生產(chǎn)’出不穩(wěn)定，又在經(jīng)濟(jì)政治和社會(huì)權(quán)利方面占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。這是基層社會(huì)沖突和秩序的基本現(xiàn)實(shí)。它的社會(huì)政治結(jié)果，一方面，是基層權(quán)威道德的、管轄的合法性下降，以其為中心的基層社會(huì)整合變得越來(lái)越困難（因此出現(xiàn)了上訪日益向更高級(jí)別的機(jī)構(gòu)集中的現(xiàn)象）；另一方面，是其離間社會(huì)與國(guó)家權(quán)威政治關(guān)系的作用越來(lái)越明顯，因?yàn)樵谖覀兊捏w制下，鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)系國(guó)家的唯一組織化渠道是基層政權(quán)。"[8]
因此應(yīng)著手規(guī)范地方政府行為，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手：①提高干部素質(zhì)，規(guī)范干部行為。一方面要加強(qiáng)對(duì)基層干部的思想政治教育，提高他們的思想和政策水平。要從農(nóng)村干部的實(shí)際情況出發(fā)，組織和引導(dǎo)他們學(xué)習(xí)當(dāng)前國(guó)家在農(nóng)村的方針政策和法律法規(guī)，學(xué)習(xí)正確的工作方法和管理經(jīng)驗(yàn)，帶領(lǐng)群眾共同富裕。另一方面，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。"應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)在相當(dāng)一部分農(nóng)村基層黨組織處于軟弱渙散狀態(tài)，有的甚至癱瘓，起不了戰(zhàn)斗堡壘作用。"[9]因此，要下大決心把黨的基層組織建設(shè)成為團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)斗堡壘。以 "三個(gè)代表"為主要內(nèi)容，積極開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，加強(qiáng)黨對(duì)干部的領(lǐng)導(dǎo)和教育功能。②應(yīng)加強(qiáng)法律和政治制度化建設(shè)。對(duì)那些以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民利益引起農(nóng)民群眾強(qiáng)烈不滿的，要查清事實(shí)，依法嚴(yán)懲，才能起到懲戒和教育的作用。同時(shí)，"政治制度化建設(shè)在我國(guó)農(nóng)村政治中還是一個(gè)相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié)。"[10]政治制度化建設(shè)正是我國(guó)依法治國(guó)，加強(qiáng)社會(huì)主義法制的具體體現(xiàn)。目前我國(guó)農(nóng)村正處于一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型和政治發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)政治制度化建設(shè)，實(shí)行依法治國(guó)，規(guī)范地方政府行為，"以制度化的方法確立權(quán)威的社會(huì)性來(lái)源，強(qiáng)化權(quán)威的社會(huì)性基礎(chǔ)，是保證基層長(zhǎng)久安的根本。"[11]
（三）深化基層政權(quán)改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)行政序列中處于最底層的政權(quán)機(jī)關(guān)。黨和國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策都要落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。可以說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是黨和國(guó)家農(nóng)村工作的終端顯示器，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本身存在諸多的問(wèn)題，如機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉等，這不僅不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，而且常常會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這是造成近年來(lái)我國(guó)農(nóng)民非制度化政治參與不斷擴(kuò)大和升級(jí)的一個(gè)重要原因。
因此，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革是目前一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個(gè)國(guó)家行政組織體系的重要組成部分，它的改革與職能的轉(zhuǎn)變工作不做好，那么整個(gè)國(guó)家政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變就會(huì)受阻。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行的行政管理，尤其是對(duì)農(nóng)村的行政管理，更具有直接性、現(xiàn)實(shí)性和具體性，如不深化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，不精簡(jiǎn)富余人員，便不能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村行政管理的科學(xué)化、民主化、法制化和現(xiàn)代化。最后，在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府"運(yùn)行規(guī)則中有相當(dāng)一部分不符合現(xiàn)代政府管理的一般原則，如政治與行政不分、統(tǒng)治與管理不分等。"[12]普遍存在著政治職能被強(qiáng)化，而適合社會(huì)管理和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)職能被弱化的現(xiàn)狀，職能交叉，虛職副職過(guò)甚，超編現(xiàn)象極為嚴(yán)重。這往往會(huì)形成政府機(jī)關(guān)的帕金森綜合癥，加重國(guó)家財(cái)政和農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)，誘發(fā)農(nóng)民的非制度化政治參與。
可見(jiàn)，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變其職能已勢(shì)在必行。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手：①健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理機(jī)構(gòu)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)服務(wù)功能。當(dāng)前各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小而全，功能弱的現(xiàn)象比較普遍，這離"小政府，大社會(huì)，大市場(chǎng)"的要求還相差甚遠(yuǎn)，與發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化雙層經(jīng)營(yíng)、增強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)的客觀要求很不適應(yīng)，因此應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，為促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。②精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格編制，提高效率。目前，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能機(jī)構(gòu)一般有30多個(gè)，涉及財(cái)政、工商、治安、金融、科技、衛(wèi)生、文化、教育、民政等各個(gè)方面，人員嚴(yán)（未完，下一頁(yè)）
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