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淺論公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度
（作者未知） 2010/7/19
論文關(guān)鍵詞：公共景區(qū)；特許經(jīng)營(yíng)制度；結(jié)構(gòu)
論文提要：本文闡釋了我國(guó)公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度的含義和特征，剖析了其制度功效，提出公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度系統(tǒng)應(yīng)具備的結(jié)構(gòu)及各子制度體系的功能定位。
公共資源類景區(qū)簡(jiǎn)稱公共景區(qū)，指的是以自然景觀和文物景觀等公共旅游資源為依托的自然景觀類旅游景區(qū)和文物景觀類旅游景區(qū)，不包含主題公園、人造景點(diǎn)等主題景區(qū)。具體而言，我國(guó)的公共景區(qū)包括市政公園、博物館、森林公園、世界遺產(chǎn)地和各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等社會(huì)公益性很強(qiáng)的公共場(chǎng)所。這些景區(qū)是我國(guó)旅游景區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)。
一、研究緣起
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理告訴我們：結(jié)果是由制度產(chǎn)生出來的，要處理好景區(qū)的旅游開發(fā)與保護(hù)問題，先決條件是要有一個(gè)好的經(jīng)營(yíng)管理體制。現(xiàn)階段我國(guó)公共景區(qū)管理制度的供求矛盾不斷激化，嚴(yán)重制約了我國(guó)公共景區(qū)事業(yè)的健康發(fā)展。許多公共景區(qū)為了獲得開發(fā)和保護(hù)資金，紛紛轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作。但現(xiàn)實(shí)中，這些運(yùn)作可謂好壞參半，其中不乏成功案例，但也有沉痛的教訓(xùn)，一定程度上造成了旅游資源的破壞和國(guó)有資產(chǎn)的流失。所以，當(dāng)務(wù)之急就是要為過渡時(shí)期公共景區(qū)的市場(chǎng)化運(yùn)作確立一個(gè)科學(xué)、合理的制度安排。所謂制度安排是指對(duì)某些具體行動(dòng)或關(guān)系實(shí)施管制所采取的規(guī)則，它包括基礎(chǔ)制度安排和次級(jí)制度安排。
黃進(jìn)曾分析了風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)。公共景區(qū)事業(yè)是我國(guó)重要的公共事業(yè)，關(guān)乎公共利益。其本身的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了純粹利用市場(chǎng)或政府機(jī)制配置資源將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈或政府失靈。為了讓市場(chǎng)和政府更好地各司其職——政府負(fù)旅游資源保護(hù)和監(jiān)管之責(zé)，而市場(chǎng)發(fā)揮資源配置之功能，特許經(jīng)營(yíng)是一條門路，這樣一種混合目標(biāo)以委托經(jīng)營(yíng)的方式可以較好地實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)目標(biāo)。公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)不同于一般的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是政府特許經(jīng)營(yíng)的一種形式，其核心是政府將公共景區(qū)的部分或全部經(jīng)營(yíng)權(quán)授予非國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)在政府的監(jiān)控下開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。那么，這種制度到底具備什么樣的特征和功能，它的結(jié)構(gòu)又是怎樣的，本文將作一個(gè)簡(jiǎn)單探討。
二、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度的特征
本文借用中華人民共和國(guó)建設(shè)部令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的定義，將公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)定義為：公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇公共景區(qū)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)公共景區(qū)內(nèi)某個(gè)項(xiàng)目或者整個(gè)景區(qū)的制度。
公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度就是政府對(duì)公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)事務(wù)實(shí)施管制所采取的一系列規(guī)則的總稱，它是一項(xiàng)能有效平衡公共景區(qū)開發(fā)和保護(hù)的制度安排，是支配公共景區(qū)相關(guān)利益主體之間相互制衡的制度安排，具有如下特征：
1、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)是政府特許經(jīng)營(yíng)的一種形式，屬于政府的行政許可行為，其核心是政府將公共景區(qū)的部分或全部經(jīng)營(yíng)權(quán)授予非國(guó)有企業(yè)。
2、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)的特許人為政府，被特許人為私有企業(yè)，特許雙方是一種行政許可與被許可的關(guān)系。
3、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度要通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來選擇景區(qū)投資者，被許可方是具有一定資質(zhì)的企業(yè)。
4、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)雙方要簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，特許經(jīng)營(yíng)合同是一種行政合同。合同標(biāo)的是景區(qū)一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)反映在政府規(guī)制行為上，是一種“以合同方式進(jìn)行管制”的方式。
5、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)是有一定區(qū)域、范圍、期限和限制的。北京大學(xué)謝凝高教授認(rèn)為，特許就是特別允許，要有許多限制條件，對(duì)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容、范圍、時(shí)間等要有明確規(guī)定，要嚴(yán)格按照景區(qū)的規(guī)劃來辦事。景區(qū)不是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，目前景區(qū)的亂建項(xiàng)目太多，應(yīng)在整治的前提下特許。
6、特許企業(yè)作為被許可方要交給許可方(政府)一定的費(fèi)用。
7、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)是以政府的行政許可為前提的，它要遵從公共利益。行政機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，如果特許經(jīng)營(yíng)合同的履行不利于公共利益，則行政機(jī)關(guān)有權(quán)變更或者解除合同。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同的履行具有監(jiān)督權(quán)，必要時(shí)可對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制或制裁。
三、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度的功能
公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度要確保企業(yè)在資源和環(huán)境有效保護(hù)及再生產(chǎn)的承載能力限度內(nèi)對(duì)景區(qū)進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。景區(qū)資源經(jīng)營(yíng)管理必須堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格保護(hù)、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的原則，正確處理好局部利益與全局利益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系和景區(qū)資源合理開發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)公共景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。其功能如下：
1、特許經(jīng)營(yíng)能夠?qū)崿F(xiàn)公共景區(qū)管理中的政企、事企分開。景區(qū)資源的保護(hù)、管理、監(jiān)督由政府承擔(dān)，相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(根據(jù)待特許的公共景區(qū)的特征及（未完，下一頁(yè)）
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